Конституционно все местные органы одинакового статуса находятся под опекой "общего генерального высшего начальника" - префекта - который осуществляет формальный контроль от имени центральных властей над всей правительственной деятельностью в рамках унифицированной суб-национальной административной территории, объединяющей ряд единиц местного управления.
Необходимо подчеркнуть слово "формальный", относящееся к контролю центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика наполеоновской модели - тенденция местностей "колонизовать" центральное правительство через ("cumul des mandates") совмещение постов или партийные связи с целью модифицирования власти, сохраняющейся у центра посредством, по крайней мере в тех сферах, где такая колонизация центра имела место. Со значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы местного управления мы находим кроме Франции - в Италии, Бельгии, Испании, Португалии и, в определенной степени, в Греции.
Второй тип системы местного управления может быть определен как английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют конституционного статуса (по крайней мере на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным собранием страны (парламентом). Центр однако не осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на местах на постоянной основе не переплетены с органами местного самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах высший уровень управления имеет тенденции изолироваться от местного самоуправления: формально говоря, местные власти таким образом обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности, Сочленение отношений между центром и местами, главным образом, носит горизонтальный характер и таким образом центр и местности образуют два различных уровня. Типичным является развитие вертикальных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовлекающих в свою орбиту два уровня секториально специализированных чиновников. В этом случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По существу степень центрального контроля имеет тенденцию определяться самим центром. Колонизация центральной исполнительной власти редка и традиция, если не всегда реальность, - беспристрастность и нейтральность в партийном отношении. Английская группа включает кроме Великобритании - Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США.
Третий тип местного самоуправления - это северо- и центрально-европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в отношении акцентирования функциональных возможностей мест. Но в отличие от английской формы, равный акцент делается на местной демократии ре........е. Другими словами, местные органы власти обычно получают функциональную общую компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому прусской традиции Х1Х века. Эта традиция также находит свое выражение в большом значении, которое придается установлению жестких процедурных правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления. В этом варианте местное управление имеет и сильный конституционный статус и относительно высокую степень автономности в принятии решений и финансовую независимость. Создается также впечатление, что оно адсорбировало (поглотило) большую часть "личностных", ориентированных на клиента функций государства всеобщего благосостояния, чем местные власти двух других типов. Сердцевину этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым ключевым моментам, тем не менее также скорее относятся к этой категории, чем к двум другим.
Речь идет в данном случае об Австрии, Германии, Нидерландах (кстати, сюда можно отнести и Японию, поскольку законодательная база ее системы местного управления была смоделирована по прусскому образцу) Таким образом северо- и центрально-европейский вариант представляет наиболее обширную группу западных демократий. Более того, ряд специалистов считает, что этот вариант может послужить моделью будущей системы местного управления, особенно когда идет речь о некоторых странах, относящихся к французской группе, где постоянно уходит в прошлое, и где функциональные возможности местных органов возрастают.4 Более ясной ситуация становится, если мы попробуем свести практические различия в общую сводную таблицу.
Итак, мы видим, что по 10 из 13 основным характеристикам североамериканские государства в значительной степени напоминают Великобританию, но в то же вре существуют ясные различия во внутренних характеристиках: степень политизации британской системы (в этом плане Великобритания гораздо ближе к континентальной Европе) и форме исполнительной власти. В плане политизации очевиден резкий контраст между Европой и Америкой, где уровень участия и политическая активность партий гораздо ниже. В Великобритании избиратели не слишком активно участвуют в местных выборах, но активность политических партий и на этом уровне весьма высока. Традиционно существует тенденция поляризации в голосовании между двумя политическими партиями, что несомненно подкрепляется существующей мажоритарной системой. В США эта тенденция выражена еще ярче.
Две группы стран континентальной Западной Европы отличается от англосаксонской группы почти по половине рассматриваемых характеристик. Не случайно англичане говорят об "атлантическом" характере их системы местного управления. Достаточно глубокие различия между системами местного управления, существующие в развитых демократиях, трудно понять без обращения к истории их возникновения.
Традиция свободных городов и районов, основанная на понимании государством вклада, который они вносят в богатство страны как свободные центры богатства и коммерции имеет глубокие корни практически во всех европейских системах. Сами эти системы развились из институтов самоуправления в больших и малых городах, поселках, которые контролировали свои собственные фискальные системы и устанавливали прямые налоги на жителей в зависимости от средств.
Здесь мы видим базовые ценности: высокую оценку свободы со стороны буржуазии и ремесленников, нашедшую свое концентрированное выражение в немецкой пословице "Городской воздух делает свободным" и общественное обеспечение услуг в их развитии, например, регулирования торговли и промышленности, социальных служб, дорожных систем, водоснабжения, канализации, рудиментарной системы здравоохранения, школ и служб для помощи бедным и престарелым. Они открыли новые и широкие рынки для городской торговли, что обычно одобрялось государством, поскольку способствовало увеличению его богатства. Эти системы в лучших их вариантах функционировали через избираемых мэров и других официальных лиц, которые также выступали роли магистратов, применяющих закон и находились под контролем со стороны народных ассамблей. Они были внедрены в провинциях, управляемых или непосредственно представителями центральной власти или местной земледельческой иерархией. Современная система региональных правительств и правительств графств была развита государством при помощи реформы местных ассамблей, расширения категорий граждан, участвующих в выборах и расширения круга их полномочий. В континентальной Европе традиционные системы были трансформированы в период
Великой французской буржуазной революции 1789 года с целью обеспечения более рациональной и эффективной системы прямого контроля органов местного управления, основанных на коммунальных институтах.
Демократизация систем в 19 веке шла постепенно как на Британских островах, так и на континенте, включая Францию, где для департаментов были созданы избираемые ассамблеи, однако исполнительная власть оставалась в руках назначенного центром префекта. Префекты с помощью суб-префектов тщательно контролировали состояние дел в местных коммунах. Эта модель была использована во многих странах и начиная с 1933 года подверглась постепенной демократизации.
В Великобритании властные полномочия на этом уровне в целом были отданы в руки специально созданных для этих целей (ad hoc - органов). К концу века функции этих органов были объединены под эгидой новых советов графств и районов.
Структура и процедура деятельности этих советов была основана на политической и административной модели реформированных округов (городов с самоуправлением - бороу). Аналогичная система развивалась в Ирландии вплоть до создания Ирландской республики.Развивающиеся системы местных демократических органов власти в значительной части южной и центральной Европы, все более и более базирующейся на партийной системе, оказались под ударом со стороны фашистских режимов в период между Первой и Второй мировыми войнами. В первую очередь это сказалось на Италии, где начиная с 1861 года шло развитие системы правительств коммун с единообразной наполеоновской префекториальной системой, основанной на той, которая функционировала в Пьемонте..
После падения фашистских режимов страны, пережившие их, вернулись к принципам, традициям и структурам, тщательно развиваемым в предшествующие годы. Италия стала лидером в этой новой волне создания конституций. Аналогично Франции и Западной Германии она стремилась сделать все для того, чтобы воспрепятствовать подъему нового авторитаризма с помощью системы сдержек в отношении исполнительной власти. Децентрализация рассматривалась в качестве главного средства решения этой задачи. Этому примеру последовали Португалия и Испания после падения режимов Салазара и Франко. Были не только восстановлены федеративные системы в Германии и Австрии, но было обеспечено создание нового регионального уровня во Франции, Италии, Испании и Португалии. Первой это сделала Италия в конституции 1948 года.