Признание специфического характера деятельности местных органов самоуправления помогает объяснить те ограничения, которые налагаются на нее центром:
"Во-первых, функции социального потребления всегда вторичны по отношению к функциям социального инвестирования, поскольку последние жизненно необходимы для поддержания условий, в которых может продолжаться производство. Во-вторых, демократическая подотчетность местному населению обязательно ограничивается корпоратистской стратегией в центре. В-третьих, идеология социальных потребностей вторична в капиталистическом обществе по отношению к идеологии частной собственности".
Сущность критики концепции дуалистического государства можно свести к следующим аргументам:
1. В реальной жизни нередко достаточно трудно разделить ориентировано ли то или иное вмешательство государства на производство или на потребление. Например, образование может рассматриваться как социальное инвестирование в человеческий капитал и одновременно коллективное потребление.
2. Возникает вопрос, насколько правомерно утверждение о том, что функции предопределяют уровень и тип политики, связанной с их осуществлением. Опыт показывает, что политика социального инвестирования может осуществляться более открыто и сознательно, если люди, принимающие решения, привержены этому политическому стилю.
3. Вызывает критику тот факт, что данная теория сфокусирована на проблемах внешней среды местных органов управления, практически не затрагивая вопрос о чиновниках, которые осуществляют эту деятельность.
Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков социал-демократической ориентации и в значительной степени отражает основное противоречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному самоуправлению.
С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное вовлечение людей в процесс общественного планирования, а это может быть реально достигнуто только через расширение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспределительная направленность социальной политики диктует необходимость внедрения общих стандартов, что возможно только через проведение достаточно жесткой общенациональной политики и компенсации региональных различий из центра.
В основе четвертой концепции местного самоуправления, базирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. Наиболее полно эта концепция нашла свое отражение в работах С.Дункана и М.Гудвина. Сущность ее сводится к следующему.
Местное самоуправление играет роль двойного правительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависимости от местности, неся в то же время ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне. Оно выступает и действует исходя из доминирующих местных интересов, но ограничено в своих действиях необходимостью выступать в роли местного исполнителя решений, принимаемых центральным правительством. На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные финансовые и промышленные интересы. Местные органы власти могут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую необходимости общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожиданиям доминирующих местных интересов. Эта напряженность лежит в основе конфликта между центром и местными органами. "Интерпретирующая" и "представительная" роли местных органов власти варьируются в деятельности местного самоуправления в различных местностях. В некоторых из них доминируют интересы местных землевладельцев, в других - решающее влияние на местные власти могут иметь группы рабочего класса. Это различие отражает неравномерность социального и экономического развития капиталистического общества. Местные органы власти приобретают свойственные им черты под влиянием характерных для них социальных отношений и баланса классовых, этнических и культурных сил. Естественно, что и политика, проводимая органами местного самоуправления должна соответствовать изменениям в местной социальной базе. По мере возрастания скорости социально-экономических изменений местное самоуправление оказывается брошенным в водоворот идеологических сражений и может возникнуть идеологическое противостояние между центром и местными властями, выдвигающими альтернативные стратегии.
Критики данной концепции указывают, что в данном случае прослеживается склонность к преувеличению местной ориентации граждан, поскольку подчеркивается доминирование местного опыта в определении своих приоритетов в политическом процессе. Такая точка зрения плохо соответствует реальности, свидетельствующей о значительном влиянии неместных факторов в местных выборах и мощных политических партий и средств массовой информации на общенациональном уровне.
Вызывает возражение как некритическое и детерминистское и утверждение, что местные власти отражают местные интересы, а центр всегда озабочен интересами финансового и промышленного капитала. Достаточно вспомнить, что основные социальные реформы, послужившие основой для государства всеобщего благоденствия, которые, естественно, ассоциируются с интересами некапиталистических групп, проводились по инициативе и под руководством центральных правительств.
Вызывает определенную озабоченность и концентрирование внимания главным образом на вопросах идеологии. На практике это нередко приводит к тому, что к практической работе по превращению идей в реальность относятся с определенной небрежностью или недостаточно продуманно. Подводя определенный итог теоретическим дискуссиям, можно сказать, что, несмотря на то, что каждая из концепций имеет свои ограничения и слабые стороны, все они вносят свой вклад в лучшее понимание специфики местного самоуправления и местного политического процесса.
Большинство специалистов подчеркивает сравнительно открытый, плюралистический и сознательный характер местного самоуправления. Все четыре концепции отмечают, что деятельность местных органов власти отвечает определенным местным интересам, признавая в то же время, что конкуренция в сфере предоставления жителям базовых услуг не совершенна, и что доступ к членам советов и чиновникам, представляющим местную власть, не в равной мере открыт для всех.
Наиболее серьезная критика в этом плане исходит от сторонников теории общественного выбора, которые подчеркивают исключение из процесса влияния на местные органы власти неорганизованных групп, таких как налогоплательщики и люди с фиксированными доходами. Но даже они признают возможность мобилизации и организации таких групп. Сторонники других концепций считают, что несовершенства в этом плане сравнительно незначительны и могут быть исправлены путем смещения фокуса деятельности местных организаций политических партий, членов советов и чиновников или благодаря тому, что они будут адекватно реагировать на изменения в социально-экономическом состоянии местной общины.
Необходимо отметить, что для трех из четырех рассмотренных концепций основная проблема, стоящая перед местными органами власти, это давление со стороны центрального правительства, действующего под влиянием интересов, порой противостоящих местным интересам. Локалистская концепция, концепция дуалистического государства и социальных отношений утверждают, что местное самоуправление находится под постоянной угрозой подавления со стороны центрального правительства.
Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем самом. Они считают, что сильное централизованное государство необходимо для того, чтобы заставить местные органы власти проводить реформы. Их точка зрения заключается в том, что местное самоуправление недостаточно чутко реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной возможности выбора, слабо отзывается на нужды потребителей и находится под слишком сильным влиянием профсоюзов и служащих, оказывающих на него постоянное давление исходя из собственных интересов.
ВОПРОС №72.
ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СИСТЕМ МЕсТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЙ.
Несмотря на общую приверженность принципам либеральной демократии их интерпретация и реализация в системах местного управления конкретных развитых демократических государств различны. Условно можно разделить существующие в них системы местного управления на три основные группы.
Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют системы местного управления в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме органы местного управления имеет конституционный статус, но в плане предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне. Таким образом главный смысл деятельности (и существования) органов местного управления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл - местное управление касается в большей степени общинной идентичности, а не самоуправления.