В самом общем виде можно выделить четыре основных подхода к местному самоуправлению:
1. Локалистскийподход, базирующийся на плюралистической традиции и являющийся в настоящее время в значительной степени новой "официальной" идеологией представителей местного самоуправления.
2. Концепция общественного выбора, которая в применении к местному самоуправлению характерна для широкого спектра "новых правых" - "разнородной группы интеллектуалов: от либертарианских философов до защитников реакционных ценностей".
3. Подход с точки зрения дуалистического государства, получивший широкое распространение в академических кругах в 80-е годы благодаря объединению широкого спектра теоретических подходов, в особенности сочетающих элементы компаративистского и плюралистического анализа.
4. Подход с позиций школы социальных отношений, имеющий неомарксистские корни и, соответственно, в наибольшей степени популярный в социалистических кругах.
В основе локалистской концепции местного самоуправления лежат идеи либеральной демократии, в соответствии с которыми местные органы власти выступают как важный институт политической демократии, являясь своего рода местными ответвлениями демократического государства. Начиная с Джона Стюарта Милла и Алексиса де Токвилля либеральные теоретики рассматривали местное самоуправление как наилучший инструмент для политического образования и воспитания граждан, включающий в себя в качестве компонентов участие, дискуссию и просвещение.
В самом общем виде суть взглядов сторонников данной концепции сводится к следующим аргументам:
1. Важность существования сильного и разветвленного местного самоуправления определяется необходимостью разделения власти в государстве и вовлечения большего числа людей, проживающих в различных регионах, в процесс принятия решений. Диффузия власти является фундаментальной ценностью, и местные власти как выборные органы могут представлять собой дисперсию легитимной политической власти в демократическом обществе,
2. Сила демократии в разнообразии получаемого властями ответа со стороны граждан, потребности жителей в различных местностях различаются, и местное самоуправление позволяет удовлетворить их. Местные органы власти могут учиться друг у друга различным способам обеспечения этих потребностей, экспериментируя и используя опыт других. Учитывая тот вызов, который бросает время органам управления на всех уровнях, те сложные проблемы, которые возникают перед ними, такая способность к инновациям и обучению жизненно необходима.
3. Местное самоуправление носит локальный характер. Это позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны членов советов и чиновников, поскольку они "живут в непосредственной близости к тем решениям, которые они принимают, к тем людям, на жизнь которых они влияют, к тем сферам, чью внешнюю среду они формируют". Меньший размер органов местного самоуправления делает их более гибко реагирующими на возникшие проблемы. Более открытый характер их деятельности позволяет оказывать на них необходимое давление тогда, когда очевидным становится их недостаточная готовность удовлетворять потребности местных жителей. В целом гражданам значительно легче оказывать влияние на деятельность местных, а не центральных органов власти.
4. Местные органы власти имеют большие возможности завоевать доверие общественности. Они могут лучше удовлетворять потребности и получать поддержку в обеспечении деятельности определенных служб, поскольку они предоставляют выбор. Они облегчают возможность разумного сочетания местных ресурсов с местными потребностями. "Местные органы власти делают процесс управления менее отдаленным и более управляемым, более понятным, предоставляя возможность ясного и сбалансированного выбора степени, до которой люди хотят развивать общинные ценности".
В целом, как мы видим, локалистская концепция местного самоуправления базируется на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики, в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной, институциональной и идеологической практики и самоценности этого разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация выборных органов местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление считается одним из краеугольных камней демократии, постольку оно изначально рассматривается как нечто сугубо положительное. Вопрос о необходимости соответствующей адаптации местных органов власти к общенациональным условиям, их адекватной реакции на изменяющуюся внешнюю среду даже не возникает.
При всей существующей в данной концепции тенденции к определенной идеализации местного самоуправления для многих локалистов не свойственен упрощенческий подход к оценке процесса влияния на местные органы власти со стороны общественности. Они признают, что возможности влияния не одинаковы для всех жителей: "местные органы власти в определенной степени являются открытой организацией... Однако местные власти не в равной степени открыты для всей общественности, и не все предъявленные к ним требования имеют равный вес". Они рассматривают эту ситуацию как неизбежную и законную в том случае, когда выбор делается сознательно и открыто выборными представителями. Этот аргумент вполне соответствует точке зрения большинства плюралистов, которые таким же образом признают правомерность реального неравенства влияния различных групп в том случае, если оно отражает различную степень интенсивности, с которой высказываются те или иные предпочтения, и если сохраняется потенциальная возможность для мобилизации новых интересов и обеспечивается их доступность.
Оценивая существующую политическую практику, сторонники локалистской концепции считают, что успешное функционирование системы местного самоуправления на современном этапе во многом зависит от наличия следующих факторов:
- зафиксированного законодательного распределения ролей между центральными и местными органами управления;
- местного подоходного налога;
- пропорционального представительства в выборных органах;
- сильно выраженной тенденции к унитарным органам власти.
При этом подчеркивается, что любые структурные и институциональные реформы не принесут желаемого результата, если они не будут подкреплены соответствующими изменениями стиле управления. Современный менеджмент в сфере местного управления базируется на приверженности к открытости, постоянному стремлению учиться и инновациях. Ключевая задача - обеспечить открытость и отзывчивость местных органов власти на потребности и желания жителей.
Противники локалистской концепции обычно концентрируют свое внимание на следующих моментах:
1. При всей важности демократии на местном уровне вряд ли целесообразно абсолютизировать ее самоценность. Кроме того, вызывает сомнения практический смысл жесткого противопоставления интересов центра и местных органов власти. Трудно представить себе ситуацию, когда центральное правительство какого-либо стабильного демократического государства позволит местным органам постоянно и вызывающе действовать вопреки его (центра) пожеланиям.
2. Возникает закономерный вопрос, насколько соответствует реальности вера локалистов в справедливость функционирования механизма местной политики, насколько выборные органы власти адекватно отражают желания жителей. В связи с этим локалистов нередко обвиняют в том, что они видят местное самоуправление в слишком розовом свете.
3. Локалисты порой склонны преувеличивать легкость проведения реформ в системе местного управления. Главный акцент делается на сознательный выбор самих местных властей. Возникает определенное сомнение, насколько реалистично надеяться на то, что организационные структуры местных профессионалов, бюрократии и политических партий, имеющих большинство в выборных органах, существование которых признается самими локалистами, исключительно из сознательности уступят принадлежащую им власть, что члены советов и чиновники отойдут от существующей практики неравенства, материальных интересов и использования своего влияния.
Вторая концепция местного самоуправления, виднейшими теоретиками которой являются Дж. Букенен, Дж.Таллок и Н.Нисканен, базируется на теории общественного выбора. Для сторонников этой концепции оптимальным механизмом распределения товаров и услуг и принятия соответствующих решений является рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия и представительная демократия значительно проигрывают. Так, расходы государственного сектора по своей природе склонны к излишнему росту. Государственной бюрократии присуще неодолимое стремление к избыточности используемых ресурсов. По мнению некоторых, такая избыточность может вдвойне превышать необходимый оптимум, используемый частным сектором в условиях рынка. Отсюда - тенденция государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого стоимость государственных затрат тяжким бременем ложится на налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан.
С другой стороны, сторонники концепции общественного выбора убеждены, что структура политических рынков и условия участия граждан в процессе принятия решений носит крайне жесткий характер в современных демократиях. Вот почему они нередко высказывают недоумение по поводу того, что либеральные демократии столь мало склонны к экспериментированию с альтернативными способами организации.
Для того чтобы преодолеть неэффективность местного самоуправления сторонники данной концепции предлагают две основные реформы институционного характера.