Мы видим, какое большое место занимает в системе государственного управления человеческий фактор. На вводе системы он выступает как один из базовых источников государственного управления. Именно люди приводят в действие всю систему, выполняя программу деятельности, именно от них зависит достижение или недостижение консенсуса как одного из условий нормального функционирования системы, в них воплощаются или не воплощаются морально-этические ценности, при игнорировании которых система государственного управления может превратиться в бездушную тоталитарную машину, враждебную всему обществу и каждому конкретному его члену.
От людей зависит и то, какие продукты ( решения, услуги, ценности) будут получены на выходе системы. Одновременно, каждый человек, являющийся действующим элементом системы, представляет собой и объект ее воздействия, т. е. сам испытывает на себе результаты собственных действий и принимаемых им самим решений, что однако далеко не всегда удерживает его от принятия неверных для всей деятельности системы, объективно вредных для нее и субъективно опасных для него самого решений.
Вся деятельность людей, участвующих в функционировании системы государственного управления осуществляется, как правило в рамках особой службы, поступая на которую, эти люди вступают с системой в особые правовые отношения, т. е. включаются в ее деятельности на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях.
Эту службу мы именуем традиционно государственной. Однако, знакомясь с аналогичными структурами в других странах , можно обнаружить, что даже само наименование подобной службы может в значительной степени раскрывать ее сущность, функции, выполняемые в данной системе государственного управления в зависимости от типа государства и существующей в нём системы государственного управления, ее базовых характеристик.
ВОПРОС №57.
ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА: ПРИЧИНЫ И ПУТИ СОЗДАНИЯ ФЕДЕРАЦИЙ.
Федерализм 0представляет собой такую политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности.
В этом определении следует обратить внимание на два основных момента.
Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными правительствами.
Во-вторых, субъектами федерации являются регионы, т. е. речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты федерации определены географически.
В дополнении к основным характеристикам федерализма можно выделить еще пять вторичных характеристик:
1. Наличие письменной конституции.
Разделение власти должно быть четко определено: и центральному , и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма.
2. Двухпалатный парламент.
Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: первая представляет население страны в целом, а вторая - субъекты федерации.
3. Право субъектов федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию.
Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрением со стороны по крайней мере большинства законодательных органов субъектов федерации или референдумами, проводимыми в субъектах федерации.
Пожалуй, единственным исключением в этом плане является Австрия, где изменения в конституцию могут быть внесены просто низшей палатой парламента большинством в две трети голосов.
В то же время в случае наличия собственной конституции субъекты федерации имеют возможность менять ее по своему усмотрению в рамках полномочий, предоставленных им в соответствии с федеральной конституцией. Один из положительных моментов наличия своих конституций/уставов в субъектах федерации связан с тем, что в этом случае они имеют возможность экспериментировать по своему усмотрению с организационными формами управления. В случае успеха такой эксперимент может быть полезен как для других субъектов федерации, так и для всей федерации в целом.
На практике, однако, почти везде мы видим практически полный изоморфизм между структурой центральных органов управления и органов управления субъектов федерации.
Так например, в США губернаторы штатов практически выступают в роли "президентов" и избираются по мажоритарной системе. Аналогично после введения президентской формы правления в России началось повальное введение постов президента в автономных республиках. Претендуют на эту роль и мэры крупнейших городов России: Москвы и Петербурга, являющихся субъектами федерации.
Есть однако и ряд исключений. Так, скажем, в республике Коми, где идея президентства не получала необходимой поддержки, вместо этого был введен пост Главы Республики, соединяющий в себе функции главы государства и главы исполнительной власти в отличии от президента Российской Федерации, который является главой государства, в то время как исполнительная власть возглавляется премьер-министром.
Встречаются исключения и в других странах. Так, для всех германских земель характерна парламентская система, но в Баварии премьер-министр не может быть смещен путем вынесения ему вотума недоверия. Пропорциональная система представительства характерна для избирательной системы Швейцарии как на федеральном уровне, так и на уровне большинства кантонов, но в нескольких небольших кантонах используется мажоритарная система.
Однако эти и ряд других примеров не опровергают общей доминирующей тенденции - тенденции к унификации систем государственного управления на уровне федерации в целом и отдельных ее субъектов.
4. Равное или непропорционально сильное представительство небольших субъектов федерации в верхней палате парламента.
Поскольку все субъекты федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария - по два представителя, Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты получают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как население крупных образований. В германском бундесрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов федерации, однако меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не соответствующие пропорциональному соотношению численности населения в них.
Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения.
5. Децентрализация государственного управления.
Измерение степени централизации/децентрализации представляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Поскольку между доходами и расходами существует определенное соответствие, используются и те и другие показатели, однако многие исследователи считают, что целесообразнее оценивать в целом распределение ресурсов между различными уровнями управления. Поэтому они предлагают сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение.
К нецентрализованному налогообложению относятся:
во-первых, налоги , собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя;
во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления.
При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансфер центра), а также о всех налогах, связанных с социальным страхованием.
Анализ ситуации в 22 развитых демократических государствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных - 58 процентов.
Причины и пути создания федераций.
Базовые принципы федеративного государства.
Виды федерализма.
Федерация представляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государственное образование ..
Она может создаваться путем объединения независимых государств, как это произошло в США в 1787 году, в Канаде в 1867 году, в Австралии в 1901 году.
Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независимости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Британских колоний. Такой "навязанный" федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример не долго просуществовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Кению, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду.
Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) - путь превращения унитарного государства в федеративное.
Какие же мотивы лежат, как правило, в основе создания федеративного государства?
Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный (неоднородный) характер многонационального общества( Индия, Югославия, Нигерия, Россия).
Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так, например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад континента в противовес конкуренции США.