Местное самоуправление.
Местное самоуправление является одним из основополагающих принципов организации власти в федеративном демократическом государстве на основе вертикального разделения. К принципам организации местного самоуправления следует отнести следующее:
а) отделение органов местного самоуправления ( ОМСУ) от органов государственного управления. Здесь важно, помимо декларации этого отделения, сохранить общественный характер ОМСУ. Для этого необходимо устранить возможность и право определять права ОМСУ вышестоящим по иерархии органом государственной власти, который в таком случае неизбежно ущемляет интересы граждан по праву сильного, что мешает установлению баланса интересов государства и мест и поддерживает произвол и давление государственной власти вниз;
б) ОМСУ должны иметь право самостоятельно формировать организационную структуру местной власти;
в) должна быть снята возможность постановки ОМСУ в иерархическую зависимость от государственных властных структур;
г) необходимо оставить за ОМСУ право определять порядок формирования и роспуска, в частности, необходимо сохранить статус выборного лица руководителя местного органа власти.
Необходимо разрешить также проблему местного бюджета на законодательном уровне: нуждается в корректировке способ финансирования ОМСУ и пропорция в расходовании бюджетных средств вообще должна быть изменена в пользу местного уровня власти. Государственная власть, не вмешиваясь в деятельность местных властей, должна, тем не менее позаботиться об их эффективности и устойчивости. Ведь абсолютного противопоставления, несмотря на разграничение компетенции, между ними нет.На местах органами ОМСУ выполняются такие важные виды деятельности, в которых государственный интерес представлен в обнаженном виде ( набор в вооруженные силы, запись актов гражданского состояния и пр. ). Оказывать ОМСУ в выполнении децентрализованных государственных дел в расчете на работу специальных агентов государственной власти не логично. Необходимо не противопоставление и обособление территориального сообщества и государства, а призыв местного сообщества на службу государству. Без участия ОМСУ невозможна и реализация процедуры голосования граждан, что также небезинтересно для государственной власти. Необходимо наделить ОМСУ компетенцией, в пределах которой они действуют самостоятельно. А передачу полномочий по выполнению важнейших дел государственного значения на местном уровне необходимо производить совместно с ресурсным, в т. ч. финансовым обеспечением.
Социальная система, являясь открытой динамической целенаправленной самоорганизующейся системой, создает свои органы управления. Часть наиболее сильных органов, отражающих выраженный интерес целого, получила название государства. Структура и свойства целого придали своеобразие и управляющей подсистеме: в данном случае мы имеем в виду целенаправленность и полиструктурность, в которых реализуется требование соответствия субъекта управления объекту. Наличие различных типов связей и отношений в социальной системе потребовали, в частности, различных связей, отношений внутри управляющей системы, а также дифференциации во взаимодействиях между государством и обществом. В этом смысле можно с известной долей допущения считать структуру государства организационной структурой управления обществом.
Между тем, организационная структура управления сама рассматривается в качестве сложного элемента, имеющего свои составляющие. К последним принято относить цели, функции, состав частей ( подразделений), вертикальные и горизонтальные связи, отношения между ними, санкции, т. е. нормы, регулирующие права и ответственность, задачи, должностные обязанности, процедуры реализации функций. Представляется целесообразным рассмотрение содержания указанных составляющих, относящихся к государству и его подразделениям. Поскольку для удобства анализа целесообразно брать развитые формы, обратимся к наиболее зрелым в организационном и других отношениях государствам.
В этих государствах фактом общественного сознания и практики стало закрепление основополагающих элементов структуры в законах. Почти с первых страниц конституций развитых государств становится ясно, что цели содержатся в них либо неявно, либо в качестве явлений с другим наименованием. Вероятно, объясняется это обстоятельство тем, что правоведы, готовившие тексты, редко пользуются понятием цели. Для государства как целого в отсутствие прямого указания в качестве целей с содержательной точки зрения могут быть отнесены характеристики государства в части конституционных принципов его организации и деятельности, производные, например, из декларации демократического социального правового светского государства. Значительно более неопределенно очеречены цели подразделений, частей государства. Государство действует главным образом через систему органов и учреждений, которые в своей совокупности образуют государственный механизм. Государственный орган - это лицо или организованная группа лиц, наделенных правом принимать властные решения ( например, парламент, президент, суд, префект и т. п. ). Государственное учреждение - это организованная группа лиц, властных решений по отношению к другим лицам не принимающая, однако обслуживающая либо население ( например, государственная школа), либо государство в целом или отдельные его органы. Функционирование государственных органов и учреждений происходит через решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальных полномочиями.
Положение каждого государственного или самоуправленческого органа зарегулировано правовыми нормами, образующими его правовой статус. Это правовой институт, имеющий сложную структуру. Правовой статус органа включает прежде всего определение социального назначения этого органа, выражаемого в его задачах. Например, в ст. 5 Конституции Французской Республики говорится, что президент является хранителем конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных властей и преемственность государства. Однако подобные нормы встречаются не часто и не характерны. Непременный же элемент статуса государственных органов - это их компетенция, которая включает функции и конкретные полномочия ( прав и обязанности) в отношении определенных предметов ведения. Надо сказать, что, устанавливая компетенцию государственных органов, конституции и другие законы не всегда точно оазграничивают функции и полномочия, а подчас перечисляют их вперемежку. Функции определяют направления, а подчас деятельности государственного органа, тогда как полномочия показывают, что конкретно может или должен делать орган в отношении определенного предмета.
Следует иметь в виду, что в отличие от частных лиц, которые могут делать все, что не запрещено законом, государственный орган может делать только то, на что он прямо управомочен законом или основанным на законе другим государственным актом. Учесть надо также, что компетенцию государственного органа образуют только его функции, полномочия, обращенные вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не входят. Компетенция государственного органа реализуется в его актах и действиях. Их характеристика обычно тоже содержится в нормах конституционного права. Важный элемент статуса государственного органа - порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание или назначение. Для представительных и некоторых других органов существенное значение имеет их внутренняя организация, которая тоже есть элемент статуса. Следующий элемент статуса порядок работы или процедура государственного органа.
Внимательный взгляд на организационную структуру управления в РФ обнаруживает отсутствие четкой регламентации, определения основных ее (структуры) частей. В первую очередь это относится к целям и функциям. Такое положение фактически программирует дисфункция на всех этапах процесса государственного и местного управления. В связи с этим представляются интересными ряд высказываний ак. В. М. Мясникова.
Из теории управления известно, что объект управления может находиться в стационарном (квазистационарном) состоянии, когда математические ожидания его параметров изменяются незначительно или в переходном режиме. В последнем случае могут иметь место не только значительные изменения его параметров, но и изменения структуры объекта (реконфигурация). Текущее состояние государственности в России может быть охарактеризовано как переходный процесс. Этот процесс сопровождается изменением функций государства. Изменяется структура госаппарата. В течение относительно короткого периода времени административно-технологические методы управления были заменены монетаристскими. Результаты известны. Очевидно, это не случайность. Из теории управления известно, что метод управления применим и эффективен только в том случае, если он соответствует структуре и параметрам объекта управления. Таким образом, проблема реформ в России может быть определена как проблема системного изменения методов управления, структуры и параметров объекта управления. Поскольку в качестве объекта выступает большая сложная система, то важное значение приобретают факторы, влияющие на поведение человека, т. е. характеризующие ее свойства на локальном уровне. Это правовые, экономические, психологические и моральные факторы. Системный характер проблемы не позволяет надеяться на успех попыток решить ее только административными, монетаристскими или каким бы то ни было одним методом.