Философский словарь:
“Управление - элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающие сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели их деятельности. Социальное управление как воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной деятельности”.
Управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации.
Питер Дракер: “Управление - это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу”.
Становление управления как науки, как самостоятельной области исследования не представляет собой серию последовательных шагов вперед. Скорее это было несколько подходов, которые часто совпадали. Успехи науки управления всегда зависели от успехов в других, связанных с управлением, областях: таких как математика, инженерная наука, психология, социология, антропология и т.д.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них.
Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная или иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.
Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий, а также выполняются общие функции из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.д.).
В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это - категории сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.
В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных отношений, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.
В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Отсюда властность социального управления.
В-шестых. социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных или государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальном смысле. многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.
Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, по которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований.
Государственное управление - разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.
Что касается науки государственного управления, - это интегративное знание об общих явлениях и закономерностях организации и деятельности государственного управления, рассматриваемого в качестве целостной системы. В ее цели не входит исследование собственно-экономических, юридических, технических или других социальных аспектов управления. Однако она затрагивает и использует эти аспекты в их взаимодействии при рассмотрении своих собственных проблем.
Прежде чем начать рассмотрение собственно проблем государственного и местного управления, необходимо договориться о терминах. Здесь нас сразу ожидают некоторые сложности. Дело в том, что даже сам термин "государственное управление" в отечественной литературе используется неоднозначно. В широком смысле под государственным управлением понимается регулирующая деятельность государства в целом. И именно в этом контексте рассматривается теория государственного управления, например, у Курашвили Б.П. в его "Очерке теории государственного управления".
Для социально-организационной характеристики государственного управления Курашвили использует так называемый управленческий треугольник. Его вершина (А) представляет собой государство как управляющую систему. Основание (ВС) - непосредственные и опосредованные государством связи между субъектами общественной жизни. Ребра (АВ и АС) взаимосвязи между государством и обществом, благодаря которым общество и создает государство. Малый треугольник (АА1А2) - система взаимосвязей в аппарате государственного управления. Малые треугольники (ВВ1В2) и (СС1С2) - система взаимосвязей внутри объектов управления.
Здесь достаточно наглядно видно, что государство выступает как своеобразный дирижер общественных отношений, упорядочивающий их по определенным видам.
В принципе существуют три основных вида упорядочения:
- субординация (упорядочивание сверху вниз);
- реординация (упорядочивание снизу вверх);
- координация - горизонтальное упорядочение.
Базовыми, системообразующими являются связи В-С, в которых преобладает координация. И этими связями общество могло бы и ограничиться, если бы стороны, входящие в общественные отношения, во-первых, смогли бы, а, во-вторых, захотели исходить не из своих частных, а в первую очередь из общих и перспективных интересов. Поскольку таких гарантий нет, то общество и прибегает к государственному управлению. Государственное управление оказывается необходимым властным посредником и регулятором отношений. А отсюда вытекает и содержание отношений АВ и АС - они оказываются субъект-объектными отношениями, т.е. отношениями отвечающими структуре управления. В связях АВ и АС преобладают отношения субординации.
Исходя из этих рассуждений Курашвили дает следующее определение государственного управления:
"Государственное управление - это организационное сотрудничество государства с коллективными и индивидуальными членами общества, обеспечивающее политически целесообразное, закономерное функционирование и развитие общественных отношений".
С точки зрения политологии такой подход вполне закономерен. Однако более детального рассмотрения проблем государственного управления в нашей стране не проводилось. Дело в том, что Конституции советского периода четко не разделяют органы представительной власти и органы управления. Начиная с лозунга "Вся власть Советам" и заканчивая Конституцией РСФСР 1990 г. проблема разделения властей и соответственно специфики собственно государственного управления практически не ставилась.
Однако существует и другое, узкое понимание термина "государственное управление". В нем государственное управление сводится к административной деятельности исполнительно-распорядительных органов государства. В этом значении термин "государственное управление" в основном использовался в отечественной юридической литературе, что было связано с необходимостью регламентации действий фактически существовавших административных органов. В зарубежной же литературе такое понимание государственного управления нашло достаточно широкое распространение (Гурней Б., Драго Р., Ковальски С.).
В связи с тем, что в Конституции Российской Федерации 1993 года уже четко провозглашено разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, в науке государственного управления используется термин "государственное управление" в его узком значении как административной деятельности исполнительно-распорядительных органов государства.
В государственном управлении обычно еще используется и термин "государственная администрация". Этимологически слово администрация произошло от лат. "служить для". Философская энциклопедия дает следующее понимание этого термина: администрация - это 1) деятельность государства по управлению, совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления. 2) должностные лица управления, руководящий персонал учреждения, предприятия.
Государственная администрация является одной из трех ветвей власти, именуемой "исполнительная власть". Именно она осуществляет на практике решения, принятые законодательной ветвью государственной власти. Цели администрации всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, поручаемых ей основополагающими государственными органами. В ходе исторического развития человечества роль государственной администрации и характер ее деятельности менялись, однако ни одна формация не обходилась без административных органов.