Не достигнуто консенсуса по важным вопросам: что должно лежать в обосновании социальных субсидий - нуждаемость или субъектное право; должны ли органы местного самоуправления руководствоваться исключительно законами Госсобрания, самостоятельными решениями в рамках закона или собственными решениями с бюджетной гарантией.
Преобразование пенсионной системы
В предлагаемом варианте новой пенсионной системы остается доминирующим обязательное пенсионное страхование, «трудовая» по характеру пенсия по старости. Вместе с тем она теснее связывается с пенсионными возрастом, трудовым стажем и личным доходом. Для увязки всех этих элементов имеется опробированная мировым опытом методология.
Сформировались контуры так называемой трехуровневой пенсионной системы. Первый уровень - базовая пенсия, определяемая на основе субъектного права, финансируемая за счет уплачиваемого каждым работником налога в размере «какой-то небольшой доли» прожиточного минимума, второй уровень - обязательный пенсионный страховой тариф. Эти два уровня обеспечивали бы примерно 60% нынешнего пенсионного обеспечения. Остающуюся часть дополнит третий уровень - добровольный пенсионный страховой взнос. Комитет бюджетной реформы поставил задачу поэтапного формирования единой пенсионной системы с нормативным возрастом в 65 лет. Приближение к ней должно начаться с 1997 г. постепенным увеличением пенсионного возраста. В отличие от Комитета Минфин предлагает повысить пенсионный возраст до 62 лет уже с 1 июля 1996 г., но сделать это «гибко», предоставляя возможность выбора и даже «возврата» к нынешнему пенсионному возрасту. По мнению Минфина, постепенный уход государства из двух традиционных для него сфер социального обеспечения - пенсионного и здравоохранения - в конечном счете должен сопровождаться снижением страховых тарифов.
Варианты реформирования здравоохранения.
За прошедшее десятилетие кардинально изменилась система финансирования здравоохранения. Обязательное медицинское страхование было выведено из госбюджета, что способствовало автономии здравоохранения. Государственные лечебные учреждения перешли на уровень местного самоуправления, получила легальную нишу частная врачебная практика. Решающая часть оплаты семейного врача зависит теперь от результативности лечения.
Несмотря на заметные изменения в целом сохранилась централизация в управлении медучреждениями, не учитывающая должным образом потребности и финансовые возможности пациентов. Именно эти обстоятельства тормозят повышение эффективности системы здравоохранения.
До формирования единой концепции в рамках правительственного стабилизационного пакета проводится рационализация больничного хозяйства. Существенно сокращается число больничных коек со 100 тысяч до 50-70 тысяч. С 1996 г. определение числа больничных коек и численности врачей передается т.н. региональным страховым кассам. Финансирование здравоохранения перестает быть традиционно централизованным, осуществляется с учетом местных потребностей и централизованно определяемых нормативов. Легализируется элитное больничное обслуживание, полностью оплачиваемое пациентом, вводится дополнительная оплата ряда больничных услуг для пациентов, обслуживаемых в рамках обязательного медицинского страхования. Подготовка концепции реформирования здравоохранения находится на стадии альтернативных вариантов. Первый вариант: общественный сектор сох равняется доминирующим как в финансировании, так и в предоставлении медицинских услуг, но наряду с ним формируется сеть добровольного медицинского страхования, которая играет дополнительную роль.
Второй вариант: государственный сектор и обязательное медицинское страхование остаются ведущими в финансировании здравоохранения, а частный сектор развивается параллельно. Действующие частные клиники указывают на перспективность этого варианта. Оставаясь частными, они могут обращаться за финансовой помощью из фонда социального страхования на оказание социально значимых видов медицинских услуг.
Третий вариант: ликвидируется единый фонд медицинского страхования и вместо него вводятся страховые кассы, действующие на принципах: а) территориального обязательного медицинского страхования; б) профессионального, отраслевого, корпоративного.
Четвертый вариант: лица с доходами выше среднего исключаются из сферы обязательного медицинского страхования и лечатся только в частном секторе. Обязательное медицинское страхование распространяется только на ограниченный круг медицинских услуг. Частный сектор становится ведущим в оказании медицинских услуг. Последствие этого варианта очевидно - легализовалось бы серьезное социальное неравенство в медицинском обслуживании.
Определяя роль государства в сфере социальной политики, польские теоретики и практики говорят о формировании новой модели этой политики, которая, с одной стороны, не может игнорировать многие организационные формы, функционировавшие в условиях реального социализма (например, общественные фонды потребления, социальную деятельность предприятий и т.д.), а с другой - должна учитывать организационные и структурные изменения рыночного характера. Отрыв же социальной деятельности государства от экономических реалий на этапе трансформации, быстрая коммерциализация тех сфер деятельности, где раньше распределительные функции выполняло государство, ликвидация старой социальной инфраструктуры толкает государственную социальную политику в направлении благотворительности, которая оказывается малоэффективной перед лицом нарастающих явлений социальной деградации. Сегодня в Польше общепризнанно, что предпосылкой создания основ многоуровневой социальной деятельности на этапе трансформации является возрождение местного самоуправления, основанного на общественной инициативе, активизирующего семью и личность, добровольческие организации, группы взаимопомощи. В новой модели социальной политики именно они должны быть партнерами как государственной администрации, так и местного самоуправления в обеспечении и распределении средств для деятельности организаций, оказывающих общественные услуги. Основным методом хозяйствования в сфере социального обслуживания и решения социальных проблем местного масштаба является партнерство государственных и общественных организаций. Это предполагает множественность и разнородность субъектов локальной социальной политики и их тесную интеграцию.
Такая интеграция и должна стать основой эффективной системы государственных социальных гарантий. Именно на формирование такой структуры субъектов социальной политики и ориентирован Закон о социальной помощи. Этот закон был принят в Польше 29 ноября 1990 г. Он заменил действовавший ранее закон от 1923 г. и множество частных ведомственных инструкций и постановлений. 4 января 1993 г. был принят новелизованный текст этого закона, который с незначительными изменениями действует до настоящего времени. Закон создал новую базу функционирования системы социальной помощи в стране и ее структуру, опирающуюся на формируемые структуры самоуправления. Он также определяет порядок взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления. Однако переход от формально-лозунгового самоуправления к формированию реальных социальных субъектов на местах требует не только создания формально-правовых рамок, что в целом уже осуществлено, но и, что гораздо труднее, реальной активизации деятельности органов территориального самоуправления (гмины должны иметь финансовые и материальные возможности, а также уметь их использовать).
Поэтому одним из направлений изменений в социальной сфере является децентрализация (хотя, как отмечают исследователи, наблюдаются и центростремительные тенденции), создающая предпосылки для лучшего изучения потребностей и рационализации деятельности в сфере социальных услуг. Одновременно со всей остротой выявляются территориальные диспропорции как в самих социальных потребностях, так и в возможностях их удовлетворения. Бедные территории, как правило, больше отстают в развитии сфер удовлетворения элементарных потребностей: образования, здравоохранения, социальной помощи и т.д. В то же время у них меньше средств для удовлетворения этих потребностей.
Сегодня в Польше пока отсутствует долгосрочная концепция социальной политики и почти в неизменном виде сохраняются институты социальной политики, действовавшие на предыдущем этапе развития. Одним из достоинств социальной политики, реализуемой в Польше сегодня, является стремление не форсировать реформы и не начинать кардинальных изменений без четкого представления о целевой модели. Однако рано или поздно выбор между перераспределительной, либерально-социалистической или либеральной моделью обозначит кардинальные изменения в субъектно-объектной структуре социальной политики (государство - организации самоуправления - профсоюзы - религиозные организации и конфессии - рынок - семья и т.д.). Именно поэтому в Польше многочисленные проекты реформ в отдельных сферах социального обслуживания (здравоохранение, система пенсионного обеспечения, система социальной защиты безработных, защиты семьи, детства и материнства, противодействия бедности, степень децентрализации прав и обязанностей субъектов социальной политики и др.) находятся в стадии общественного обсуждения, на которой и выявляются плюсы и минусы того или иного варианта, степень его общественной эффективности и возможные потери.