Возрастание помощи бюджетам иных уровней связано с суммарной утратой налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации (например, по НДС).Однако основные потери несет малое число[11] наиболее богатых регионов, в то время как рост объемов помощи увеличивает степень выравнивания для большей части субъектов Федерации. Тем не менее надо отметить, что высокая приоритетность расходов, связанных с федеративными отношениями, и по темпам роста, и по объему, достигается отнюдь не бесконфликтно, порождает социально-экономические проблемы на уровне регионов и политические в их взаимоотношениях с центром.
Наиболее ярко разрыв между тенденцией и фактическим положением проявляется в сфере государственной поддержки экономики. Если по темпам роста это направление является вторым приоритетом, то по абсолютной величине расходов занимает лишь скромное 7-е место.
Концентрация расходов на немногих наиболее крупных статьях показывает, что фактически сложившиеся приоритеты имеют подавляющее преимущество перед новыми, закладываемыми в качестве тенденции. Из 25 разделов на первые 3 приходится более 1/2 расходов бюджета (54,07%), на первые 5 разделов - более 3/4, на первые 10 - более 9/10 расходов.
Сам факт такой концентрации ресурсов можно оценить положительно, но действия государства по изменению системы приоритетов должны быть более решительными, иначе еще на долгие годы бюджетная политика сохранит инерционный характер, не позволяющий решить стоящие перед страной, перед государством задачи.
Бюджетная политика в области расходов в ближайшей перспективе будет реализоваться исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.
Процедура составления проекта бюджета должна позволять федеральным органам исполнительной власти самостоятельно определять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по финансированию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального бюджета.
Предстоит сделать болезненный шаг – сократить число бюджетополучателей. Наличие более 140 прямых получателей средств из федерального бюджета делает его трудно исполнимым. Бюджетные средства должны распределяться по перечню, ограниченному количеством федеральных органов исполнительной власти, при этом остальные бюджетные учреждения должны быть включены в состав профильных министерств и ведомств. Это позволит создать более эффективную ведомственную структуру расходов бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного круга министерств и ведомств.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в следующем году. Среди расходов приоритетного характера следует выделить следующие:
• социальные расходы, доля которых существенно возрастает в общем объеме бюджета; в структуре социальных расходов также будут выделены приоритеты: расходы на выплату пенсий, культуру и искусство;
• военные расходы, уровень финансирования которых сохранится. Финансовые аспекты проведения военной реформы будут отражать в первую очередь приоритетное финансирование расходов на оборонные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки. Предстоит осуществить реструктуризацию военно-промышленного потенциала при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, а также процесса разработки новейших образцов оружия как основы модернизации Вооруженных Сил. Значительных денежных средств потребует финансирование затрат на обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых из Вооруженных Сил военнослужащих, без чего не удастся осуществить начальный этап военной реформы;
• расходы на содержание судебной системы, которые должны возрасти, чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти; полное и своевременное финансирование судебной системы создаст необходимую основу для борьбы с преступностью и коррупцией;
• расходы на реструктуризацию угольной отрасли будут направлены на осуществление финансирования ликвидации убыточных шахт и мероприятий по социальной защите шахтеров: реформа механизма бюджетного финансирования угольной отрасли направлена на повышение эффективности и усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств на основе заключения договоров между государством и угольными предприятиями, от выполнения которых будет зависеть объем финансирования отрасли.
Президент РФ 27 мая 1998 г. подписал Указ «О мерах по обеспечению экономии государственных расходов» № 597, в котором одобрена работа Правительства РФ по подготовке программы экономии государственных расходов. Сфера действия программы распространяется на федеральный бюджет, однако предполагалось применение программы и для бюджетов субъектов Федерации после заключения соглашений между Правительством РФ и органами исполнительной власти Субъектов Федерации. Методы реализации программы основаны на:
• проведении инвентаризации и сокращении количества юридических лиц и численности работников, занятых в бюджетной сфере, содержание которых финансируется за счет средств федерального бюджета;
• анализе условий оплаты труда в организациях, финансируемых из федерального бюджета;
• поэтапном отказе от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет федерального бюджета;
• оптимизации расходов по обслуживанию государственного долга;
• обеспечении контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро и теплоэнергии;
• усилении контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных организаций;
• урегулировании объемов кредиторской задолженности;
• инвентаризации и проверке законности и эффективности использования зданий, находящихся в федеральной собственности;
• ревизии нормативно-правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования.
И эта программа способствовала уже к 1999 г. несколько сократить расходы бюджета. И в проекте бюджета на 2001 впервые за более чем десятилетие предлагается бездефицитный бюджет. Хотя это достигнуто благоприятной ситуацией на мировом нефтяном рынке и частично за счет заведомого занижения части процентных платежей по долговым обязательствам правительства.
Внебюджетные и целевые бюджетные фонды
Переход к рыночной экономике сопровождается модернизацией всей финансовой системы России. В наибольшей степени это относится к ее центральному звену — бюджету. «Из недр» бюджета появились внебюджетные фонды, среди них ведущее место заняли социальные фонды. Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев системы финансов: с их помощью осуществляется перераспределение национального дохода по инициативе и в интересах органов государственной власти. Специфика внебюджетных социальных фондов — четкое закрепление за ними доходных источников и, чаще всего, строго целевое использование их средств.
История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. Специальные фонды или счета появились задолго до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными: одни открывались, другие аннулировались. Поскольку они не утверждались парламентом, правительство могло использовать такие средства бесконтрольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области военных расходов, научных исследований, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Правительство имело возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные расходы.
Расширение деятельности государства привело к созданию большого количества специальных фондов, названия которых, как правило, объясняли и цель расходования средств. Такая множественность фондов усложняла деятельность государства, поэтому на основе объединения различных фондов и был создан государственный бюджет. Однако многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным бюджетом. Специальные фонды или счета существуют в Германии, во Франции, в Англии, в Японии, в США и целом ряде других государств. «Так, в рамках федерального бюджета США насчитывается более 800 подобных фондов»[12]. За счет их средств в отдельные периоды финансировалось более 50% государственных расходов. Специальные счета создавались для правительственной предпринимательской деятельности, строительства, управления денежной системой и государственным долгом, национального страхования.
Методы формирования специальных фондов следующие: специальные налоги и сборы; ассигнования из центрального и местных (региональных) бюджетов; специальные займы; добровольные поступления.
Кроме, того, средства в фонды могут поступать за счет капитализации части временно свободных средств (покупка ценных бумаг, инвестиции).