По мере развития интеграционных процессов требовалось все больше средств для финансирования совместных мероприятий. Объем бюджетных расходов вырос с 7,3 млн. евро в 1958 г. до 95,6 млрд. евро в 2002 г. На сегодняшний день расходная часть бюджета разделена на шесть разделов по числу институтов Сообщества: Парламент (раздел I), Совет (раздел II), Комиссия (раздел III), Суд (раздел IV), Палата аудиторов (раздел V), Экономический и Социальный Комитет и Комитет Регионов (раздел VI). Средства, внесенные в разделы I, II, IV, V и VI предназначены исключительно для покрытия административных расходов институтов Сообщества, а расходы раздела III (Комиссия) разделены на две части – А и В. Средства, внесенные в часть А, предназначены для финансирования административных расходов Комиссии (расходы на оплату персонала, на содержание зданий и оборудования, на публикацию официальных изданий Сообщества, субсидии отдельным учреждениям, финансирование делегаций Сообщества). В 2001 г. расходы части А составили 3,2 млрд. евро. Раздел В предназначен для финансирования операционной деятельности Сообщества, и в нем выделены восемь подразделов.
Подраздел В1содержит расходы секции «гарантий» Европейского фонда ориентации и гарантии сельского хозяйства (ФЕОГА). Сельскохозяйственная политика с самого начала была одним из основных направлений интеграции и сегодня относится к числу наиболее разработанных единых политик группировки. В Римском договоре ей был посвящен специальный раздел «Сельское хозяйство» (ст. 38-47). Договор определил основные цели единой сельскохозяйственной политики (ЕСХП), к числу которых были отнесены, в частности, увеличение производства продовольствия, сокращение разрыва в доходах сельского и городского населения, достижение стабильности внутренних рынков сельскохозяйственных товаров, обеспечение населения продовольствием по разумным ценам. Осуществление ЕСХП началось в 1962 г., когда были установлены единые цены на многие виды продукции сельского хозяйства. Основными принципами регулирования стали устранение торговых барьеров во взаимной торговле, высокая степень защиты от конкуренции извне, централизованные операции по закупке продукции у фермеров по гарантированным ценам, обеспечение занятым в аграрном секторе уровня жизни, сравнимого с уровнем жизни занятых в других секторах экономики.
Финансирование мероприятий осуществляется через специально созданный в 1962 г. Европейский фонд ориентации и гарантии сельского хозяйства (ФЕОГА). Фонд состоит из двух секций – секции «гарантий» и секции «ориентации». Средства секции «гарантии» расходуются на финансирование системы регулирования и поддержания единых цен, а также поддержку уровня доходов фермеров и оплату экспорта излишков в третьи страны. Секция «ориентации»[8] сельского хозяйства предназначается для реализации структурной политики в этом секторе. По этому разделу ЕС возмещает национальным правительствам до 25% расходов на помощь фермерам, производящим модернизацию своих хозяйств, выплату пенсий пожилым фермерам, профессиональную подготовку лиц, занятых в сельском хозяйстве.
В первые годы большинство мероприятий ЕСХП было направлено на создание общего аграрного рынка, поэтому финансирование шло через секцию «гарантий». В 1965 г. расходы фонда составили 28,7 млн. евро или 37,5 % от общего бюджета группировки. В 1967 г. они выросли уже до 340 млн. евро (71,4%). Рост расходов фонда, как абсолютно, так и относительно, продолжался до 1970 г., когда они составили 3 166,5 млн. евро или 93,5 % от бюджета группировки. При этом более 90 % расходов ФЕОГА шло по линии секции «гарантии», которая является обязательной статьей расхода бюджета группировки и не подлежит сокращению. Были достигнуты значительные успехи в проведении ЕСХП – степень самообеспеченности продовольствием неуклонно возрастала и Сообщество стало одним из крупнейших производителей и экспортеров аграрной продукции; за 1968-1973 гг. производительность труда в аграрном секторе росла в среднем на 7,6 % ежегодно[9]; а европейские фермеры находились в выгодных условиях, сильно отличавшихся от условий мирового хозяйства. Кроме того, ЕСХП внесла существенный вклад в смягчение региональных диспропорций на территории Сообщества. Например, в силу модернизации сельского хозяйства произошло некоторое улучшение положения на юге Италии. Важной тенденцией стало сокращение числа занятых в аграрном секторе: с 19 млн. в 1950 г. до 11,6 млн. человек в 1966 г.[10]
Однако финансовым результатом ЕСХП стал постоянный рост расходов на ее осуществление. Постоянная поддержка цен внутри Сообщества привела к перепроизводству некоторых видов продукции, что требовало дополнительных расходов на их складирование. Система наднационального регулирования сельского хозяйства поглощала огромные финансовые ресурсы, причем более 90% расходов направлялось на поддержание гарантированных цен, а не на структурные преобразования в аграрном секторе. В период с 1973 г. по 1983 г. расходы возросли более чем в 4,5 раза – с 3,6 млрд. евро до 16,3 млрд. евро. Это значительно превышало доходы, поступавшие в единый бюджет в связи с проведением ЕСХП (компенсационные сборы и сборы с производства сахара и глюкозы).
Стремительно растущие расходы на ЕСХП приводили к серьезным разногласиям между государствами. Великобритания и Германия требовали проведения реформы ЕСХП, поскольку при существовавшем тогда порядке эти страны получали гораздо меньше средств по линии ФЕОГА, чем перечисляли в бюджет. Необходимость реформы также была обусловлена тем, что в ходе многосторонних переговоров в рамках ГАТТ США и другие страны-экспортеры сельскохозяйственной продукции резко критиковали проводимую в Европе политику аграрного протекционизма. Дополнительным фактором послужило присоединение к ЕЭС Греции (1981 г.), Испании и Португалии (1986 г.). С новым расширением численность занятых в сельском хозяйстве значительно возросла, а эти страны в силу своей сельскохозяйственной специализации являлись конкурентами Франции и Италии – основных экспортеров аграрной продукции внутри Сообщества. Требовалось проведение серьезных структурных перестроек в аграрном секторе Сообщества, что неизбежно влекло необходимость мощных финансовых вливаний.
Чтобы снизить непроизводительные расходы в бюджете, были проведены несколько реформ единой сельскохозяйственной политики сообщества. Первая реформа была проведена в 1972 г., что позволило снизить долю ФЕОГА в едином бюджете ЕС до 72,5 % в 1974 г. План реформы 1983 г. предусматривал установление фиксированного предела перепроизводства, по достижении которого фермер терял право на получение гарантированной цены за свою продукцию (под действие этой нормы подпадало около трети аграрной продукции); переход к новой ценовой политике, учитывавшей реальное состояние мирового рынка сельскохозяйственной продукции и направленной на сдерживание перепроизводства; сокращение импорта продукции сельского хозяйства из третьих стран. Было предусмотрено, что расходы на ЕСХП должны возрастать более медленным темпами, чем поступление средств в бюджет Сообщества. Сообщество постепенно отходило от прежней политики, направленной на поддержание гарантированных цен аграрного протекционизма. Теперь усилия должны быть направлены на достижение целей структурной и технологической перестройки сельского хозяйства. Доля секции «ориентации» в едином бюджете возросла с 2,0 % в 1980 г. до 2,5 % в 1985 г.
Единая сельскохозяйственная политика долгое время оставалась основным приоритетом Сообщества. За первые шесть лет деятельности ФЕОГА расходы фонда поглотили в общей сложности около 90 % бюджетных средств, собранных в 1965-1970 гг. В последующие 14 лет (1971-1984) – до того, как началось выполнение программы создания единого внутреннего рынка – на фонд выделялось более 70 % средств бюджета. Динамика расходов ФЕОГА в 1965-1987 гг. отражена в таблице 5.
Таблица 5
Динамика расходов Европейского фонда ориентации и гарантии сельского хозяйства
| Всего расходов | в т.ч. ФЕОГА | |||||||
| всего | в т.ч. секции | |||||||
«гарантий» | «ориентации» | |||||||
| млн. евро | % | млн. евро | % | млн. евро | % | млн. евро | % | |
| 1965 | 76,6 | 100,0 | 28,7 | 37,5 | 28,7 | 37,5 | - | - |
| 1966 | 125,2 | 100,0 | 50,7 | 40,5 | 50,7 | 40,5 | - | - |
| 1967 | 476,1 | 100,0 | 340,0 | 71,4 | 340,0 | 71,4 | - | - |
| 1968 | 1 487,9 | 100,0 | 1 293,7 | 86,9 | 1 259,7 | 84,7 | 34,0 | 2,3 |
| 1969 | 1 904,8 | 100,0 | 1 719,9 | 90,3 | 1 668,6 | 87,6 | 51,3 | 2,7 |
| 1970 | 3 385,2 | 100,0 | 3 166,5 | 93,5 | 3 108,1 | 91,8 | 58,4 | 1,7 |
| 1971 | 2 207,1 | 100,0 | 1 817,1 | 82,3 | 1 755,6 | 79,5 | 61,5 | 2,8 |
| 1972 | 3 122,3 | 100,0 | 2 538,8 | 81,3 | 2 485,6 | 79,6 | 53,2 | 1,7 |
| 1973 | 4 505,2 | 100,0 | 3 625,2 | 80,5 | 3 614,4 | 80,2 | 10,8 | 0,2 |
| 1974 | 4 826,4 | 100,0 | 3 497,6 | 72,5 | 3 459,8 | 71,7 | 37,8 | 0,8 |
| 1975 | 5 816,9 | 100,0 | 4 404,4 | 75,7 | 4 327,7 | 74,4 | 76,7 | 1,3 |
| 1976 | 7 562,8 | 100,0 | 5 748,8 | 76,0 | 5 636,7 | 74,5 | 112,1 | 1,5 |
| 1977 | 8 735,9 | 100,0 | 6 700,1 | 76,7 | 6 587,1 | 75,4 | 113,0 | 1,3 |
| 1978 | 12 041,8 | 100,0 | 9 004,9 | 74,8 | 8 679,3 | 72,1 | 325,6 | 2,7 |
| 1979 | 14 220,7 | 100,0 | 10 673,6 | 75,1 | 10 387,1 | 73,0 | 286,5 | 2,0 |
| 1980 | 15 857,3 | 100,0 | 11 606,5 | 73,2 | 11 291,9 | 71,2 | 314,6 | 2,0 |
| 1981 | 17 726,0 | 100,0 | 11 603,6 | 65,5 | 11 063,7 | 62,4 | 539,9 | 3,0 |
| 1982 | 20 469,6 | 100,0 | 12 910,6 | 63,1 | 12 259,8 | 59,9 | 650,8 | 3,2 |
| 1983 | 24 506,0 | 100,0 | 16 361,1 | 66,8 | 15 785,8 | 64,4 | 575,3 | 2,3 |
| 1984 | 27 081,4 | 100,0 | 18 926,0 | 69,9 | 18 330,4 | 67,7 | 595,6 | 2,2 |
| 1985 | 27 867,3 | 100,0 | 20 413,3 | 73,3 | 19 727,8 | 70,8 | 685,5 | 2,5 |
| 1986 | 34 675,4 | 100,0 | 22 889,3 | 66,0 | 22 118,1 | 63,8 | 771,2 | 2,2 |
| 1987 | 35 088,0 | 100,0 | 23 739,6 | 67,7 | 22 950,1 | 65,4 | 789,5 | 2,3 |
| Итого | 273 765,9 | 100,0 | 193 060,0 | 70,5 | 186 916,7 | 68,3 | 6 143,3 | 2,2 |
Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.28-31