Концепция судебной реформы предложила запретить прокурорские проверки без сигналов о правонарушениях и за рамками вопросов, затронутых в жалобе, заявлении или сообщении, кроме случаев, когда требуется защита несовершеннолетних, престарелых, недееспособных или тех, кто находится в материальной либо служебной зависимости, а также в некоторых особо указанных ситуациях защиты неперсонифицированного общественного интереса (правильный ход выборов, референдума и т.п.). Основаниями к вмешательству прокурора признаны, во-первых, предположение о преступном характере нарушения; во-вторых, невозможность обычных способов обжалования, в том числе из-за неподведомственности спора суду или зависимости лица от правонарушителя; в-третьих, особая общественная значимость вопроса.
Разработанный на основе этой Концепции проект закона «О прокуратуре Российской Федерации» был внесен в Верховный Совет в январе 1992 г. (основная его идея - сосредоточить усилия прокуратуры на уголовном преследовании). Но депутаты предпочли альтернативный проект, подготовленный самой прокуратурой. В результате закон «О прокуратуре Российской Федерации»[12] от 17 января 1992 г. реконструировал советскую прокуратуру, сохранил ее власть и упрочил социальные и материальные блага для ее сотрудников, правда, несколько сузив ее надзор за судебной деятельностью. В частности, данный закон даже не упоминает о Декларации прав человека и гражданина, в нем отсутствуют разделы о защите прав граждан или о праве на опротестование незаконных действий и решений работников прокуратуры. После принятия в декабре 1993 г. Конституции РФ вопрос о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти вновь оказался открытым, поскольку в Конституции говорится, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.
Осенью 1995 г. два проекта такого закона были представлены Государственной Думе (один подготовлен прокуратурой, другой - депутатами на основе «Концепции судебной реформы»). Парламентарии, тем не менее, предпочли советскую концепцию организации прокуратуры той, что принята в развитых странах.
Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации»» от 18 октября 1995 г. провозгласил, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Таким образом, он как бы установил самостоятельную, независимую ветвь государственной власти, что противоречит Конституции, где сказано, что государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. О прокурорской власти там не упоминается. Да и как прокуратура, призванная обеспечивать законность, может действовать независимо от Президента РФ - гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а прокурор - независимо от суда, решения которого обязательны для исполнения всеми, и в первую очередь прокурором? Изъяны концептуальной модели, которая не дает ответы на эти, далеко не теоретические, вопросы очевидны.[13]
Характерно, что в законе среди функций прокуратуры на первом месте стоит надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (вновь пресловутый общий надзор). На последнем месте - уголовное преследование (функция, ради которой существует прокуратура во всем мире и которую никто, кроме нее, выполнить не в состоянии; в этом, а не в многофункциональности заключается уникальность прокуратуры). Однако при этом прокуратура координирует работу правоохранительных органов по борьбе с преступностью, для которых она является главной.
Теоретическая модель предопределила практическую деятельность прокуратуры. По-прежнему ее основные усилия сосредоточены на общем надзоре, бессмысленность которого в рыночной экономике очевидна.
Если в органах прокуратуры СССР работали 34 тыс. сотрудников, то в прокуратуре России, население которой вдвое меньше, - около 50 тыс. Эта армия проводит бесчисленное количество проверок, вносит огромное количество актов прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления), эффективность которых невелика.[14] При этом главная функция прокуратуры (уголовное преследование) не обеспечена кадрами и материальными ресурсами.
Хотя в Конституции сказано, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, прокуроры по-прежнему поддерживают государственное обвинение в судах менее чем по половине рассматриваемых уголовных дел. Нагрузка на следователей превышает разумные нормы, а качество предварительного следствия и прокурорского надзора за ним не выдерживает критики. У прокуратуры не нашлось достойного ответа на качественные и количественные изменения в преступности, происшедшие в 90-е годы.
Заключение
Законодательство, как известно, может либо соответствовать, либо не соответствовать общественно-политическим условиям и даже опережать их, пытаясь утвердить цели, для достижения которых нет ни материальных, ни социальных предпосылок. Но самое совершенное право способно превратиться в ничего не значащие декларации о намерениях, если нет эффективной системы, обеспечивающей его реализацию. Поэтому право не просто собрание норм и правил, установленных законодателем, но и механизм, посредством которого исполнительная власть претворяет в жизнь эти нормы под контролем суда и в соответствии с его предписаниями. Следовательно, демократическое общество заинтересовано в такой судебной власти, где судьи исполняют требования закона беспристрастно, в четко установленных рамках процедуры, соблюдая разумные сроки рассмотрения.
Главная цель судебной власти — содействовать гражданам, их объединениям, включая экономические образования, государственным и общественным институтам в реализации законных прав. Судебная реформа была призвана внести такие изменения в судебно-правовую систему страны, чтобы обеспечить свободный доступ к правосудию, предоставить достаточную возможность субъектам правоотношений защищать легальным способом свои права и законные интересы.
В ходе проведения судебной реформы удалось добиться серьезных успехов на ряде важнейших направлений. Компетенция судебной власти в настоящее время в основном отвечает требованиям правового государства. Решены многие вопросы независимости судей. Обеспечена система гарантии самостоятельности судов; сформированы органы судейского сообщества — съезды и Советы судей, квалификационные коллегии судей; законодательно закреплена структура федеральных судов; учрежден Судебный департамент при Верховном Суде РФ; нормативно урегулирован вопрос материального обеспечения деятельности органов судебной власти, а также оформлена система материальных и социальных гарантий для судей. Вместе с тем представляется, что для дальнейшего развития судебной реформы необходимо сделать ряд серьезных шагов.
Сегодня на первый план выдвигаются три очередные проблемы, без решения которых невозможно говорить о дальнейшем продвижении судебной реформы.[15]
Первая — финансирование деятельности органов правосудия. Тяжелый финансовый кризис судебной системы, когда в судах из-за отсутствия средств отключаются телефоны и энергоснабжение, а рассмотрение гражданских и уголовных дел систематически срывается из-за невозможности своевременно выслать повестки и оплатить расходы свидетелей по проезду, не позволяет говорить о существовании полноценной судебной власти.
Вторая проблема — реализация закрепленного в ст. 123 Конституции РФ принципа осуществления правосудия на основе состязательности и равноправия сторон. В основе состязательности лежит диспозитивность, т.е. установление пределов исследования не судом, а сторонами, выдвигающими требования и определяющими круг доказательств, обосновывающих такие требования. В настоящее время прокуратура поддерживает в судах обвинение примерно по 40% дел, направленных в суд с обвинительным заключением. По остальным судья вынужден брать на себя роль обвинителя в процессе исследования доказательств. В качестве предварительного условия для введения принципа состязательности требуется, чтобы прокурор и защитник участвовали в рассмотрении каждого дела, направленного в суд с обвинительным заключением. Вопрос о реформе органов прокуратуры в свете требований судебной реформы — тема отдельного исследования, но вполне очевидно, что даже в рамках нынешнего законодательства прокуратура, имеющая в своем составе около 50 тыс. прокуроров и их помощников, без проблем может обеспечить поддержание обвинения по всем уголовным делам, которые рассматривают 11 тыс. судей в судах первой инстанции.
Состязательность требует равноправия обвинения и защиты. Но сегодня мы не можем говорить о их полном равноправии, поскольку полномочия прокурора — особенно в судах второй инстанции — значительно шире, чем полномочия защитника.
Наконец, третья проблема, которая приобретает все большую остроту по мере обновления корпуса судей, — судебная этика. Наряду с большинством добросовестных работников в судейских рядах оказалось немало тех, кто не понял, что независимость, неприкосновенность и несменяемость даны судье только для того, чтобы создать условия для честного и самоотверженного исполнения служебного долга. Нередки факты безразличного отношения к судьбам людей, волокита при рассмотрении дел, нарушения норм поведения судьи в обществе, проявления недисциплинированности и использования служебного положения в личных целях.