В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконных характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе. Надзор за соответствием закону правовых актов является одной из основных задач прокуратуры, к решению которой прокуроры должны подходить предельно ответственно и профессионально. Принцип верховенства федеральных законов обусловливает необходимость соответствия им также законов субъектов РФ.
Несоответствие закону правовых актов, о которых идет речь, может выражаться по разному. Это, в частности:
-отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;
-издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;
-произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;
-умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;
-неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;
-несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.
Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться: в незнании закона, игнорировании требований закона; отсутствии должной юридической подготовки и культуры у разработчиков правовых актов и должностных лиц, от которых зависит издание правового акта, их стремление к получению незаконных льгот, к достижению иных корыстных целей [13].
Прокурорам следует использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для предупреждения издания правовых актов, несоответствующих федеральным законам. В этом плане особое значение имеет участие прокуроров в подготовке проектов правовых актов представительными и исполнительными органами субъектов РФ. Этим актам принадлежит большая роль в реализации федеральных законов. Акты органов субъектов федерации в значительной мере определяют состояние законности и правопорядка в регионах. В связи с этим прокурорам желательно проводить необходимую работу по оказанию правовой помощи представительным и исполнительным органам субъектам РФ при подготовке проектов правовых актов с тем, чтобы в последствии не прибегать к их опротестованию. По мнению Ю.И. Скуратова, «следует также искать формы влияния прокуроров на принятие правовых актов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления..[14].
Важную роль в области надзора за законностью правовых актов играют прокурорские проверки. Обычно органы прокуратуры приступают к проверке только при наличии двух обязательных условий: поступления информации о нарушении законов и убежденность в том, что соответствующие вопросы не относятся к компетенции других органов власти и для устранения правонарушений требуется принятие мер непосредственно прокурором. Однако, на сегодняшний день есть, пожалуй, всего один случай, когда прокурор в целях защиты общественных и государственных интересов вправе начать проверку, не дожидаясь поступления к нему информации.
Речь идет о проверке в сплошном порядке законности правовых актов, которые издаются федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами и преимущественно касаются либо неопределенного круга лиц, либо больших групп населения или по своему характеру могут причинить существенный вред отдельным гражданам. Например, при применении к этим лицам правоохранительными и контролирующими органами административного задержания, различных санкций, налагаемых в административном порядке [15].
Таким образом, при отборе правовых актов, подлежащих сплошной проверке, следует исходить из направленности правовых актов и круга лиц, которым они адресованы.
Установив незаконность правовых актов, изданных органами власти и их должностными лицами, прокурор определяет порядок реагирования на эти нарушения.
Для корректирования результатов нормотворческой деятельности органов власти и их должностных лиц прокуроры широко используют опротестование незаконных правовых актов либо обращение по аналогичному поводу с заявлениями в суды.
Протест прокурора представляет собой одно из основных правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона. За 1997-1998 г.г. по протестам прокуроров отменены более 120 тысяч противоречащих законодательству актов представительной и исполнительной власти, должностных лиц [16]. Протест приносится на правовой акт в случае его противоречия его закону. В протесте заключается требование об устранении имеющихся противоречий, приведения акта в соответствие с действующим законодательством, либо о его отмене. Сфера применения протеста, как следует из Закона, ограничена только правовыми актами. Однако, В.И. Басков считает, что предметом опротестования могут быть не только правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица [17]. Но большинство ученых-юристов считают эту теорию несостоятельной, и я с ними согласен, так как незаконные действия органов власти и должностных лиц устраняются с помощью иных средств правового воздействия (например, административная юстиция).
Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель, Опротестование актов осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней. Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Прокуроры субъектов РФ обладают правом опротестования правовых актов представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов контроля соответствующего звена. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже.
В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.
Протест приносится в органы или должностному лицу, издавшим незаконный или необоснованный правовой акт. Прокурор вправе принести протест в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Это определяет прокурор приносящий протест в зависимости от конкретных обстоятельств. Если, по мнению прокурора, не требуется вмешательство вышестоящего органа или должностного лица, протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт. В вышестоящий орган представляется целесообразным приносить протест в тех случаях, когда есть основания рассчитывать на его более объективное, по сравнению с органом, издавшим правовой акт, отношение к протесту, а также при наличии сведений о том, что аналогичные нарушения могут иметь место в практике других органов данной системы. В вышестоящий орган приносится протест и в тех случаях, когда нижестоящим органом отклонен первоначальный протест прокурора.
Необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании акта противоречащим закону возникает в условиях свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта, либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону.
Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности.
Форма протеста не определяется, но в практике прокурорского надзора по существу единственной признается письменная форма. Бесспорное значение для серьезного восприятия протеста имеет его оформление и стилистическое исполнение. Его обязательными реквизитами являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречии с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.