Специальными федеральными законами регламентируются задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений, ввиду специфики которых прокурор является, по существу, единственным «внешним» гарантом законности. К их числу относится, например, Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». В нем, в частности, определено, что подозреваемые и обвиняемые содержатся в следственных изоляторах временного содержания (ст. 7). Для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых могут использоваться учреждения, исполняющие наказания. Перечень таких тюрем и исправительных учреждений согласовывается с Генеральным прокурором РФ (ст. 10 Закона). В ряде случаев действия администрации этих мест должны действовать только с согласия прокурора. Например, в камеры для несовершеннолетних могут быть помещены взрослые, которые впервые привлечены к ответственности за нетяжкие преступления (ст. 33 Закона) и др. С согласия соответствующих прокуроров при наличии указанных в законе условий в местах содержания осужденных под стражей вводится режим особых условий.
4. Международно-правовые основы деятельности прокуратуры
Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служат международные договоры РФ. Здесь имеются в виду нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры, например, порядка исполнения поручений, прямого указания на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это вытекает из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, устанавливаемой федеральными законами. Международное поручение об уголовном преследовании направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорам[3]. Следует учитывать, что в международных договорах Российской Федерации об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам либо прокурор прямо называется как субъект соответствующих правоотношений, либо, как правило, в этих договорах содержится норма, разъясняющая, что при обозначении различных компетентных органов государства используется собирательный термин «учреждения юстиции». Под такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариальные органы и иные учреждения, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, принятие по ним решений надлежащим органом согласно российскому законодательству[4]). В таких договорах, как правило, содержится норма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции РФ и Генеральную прокуратуру РФ.
Другие учреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в том числе трудовые, жилищные), семейные и уголовные, направляют просьбы о правовой помощи через учреждения юстиции, включая прокуратуру[5]. В двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится норма, определяющая порядок сношений. Например, в названном договоре с Молдовой ст. 4 определяет, что при оказании правовой помощи учреждения Договаривающихся Сторон связываются друг с другом через Министерство юстиции РФ и Генеральную прокуратуру РФ и Министерство юстиции и прокуратуру Республики Молдова. В таких договорах содержится также норма, в соответствии с которой помимо оказания помощи по конкретным гражданским, семейным и уголовным делам Генеральная прокуратура РФ и прокуратура или иной соответствующий орган другой Договаривающейся Стороны предоставляют друг другу по просьбе информацию о действующем или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопросах его применения учреждениями юстиции.
5. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры
В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответствии с определенным в законе порядком регламентации осуществляется нормотворчество с помощью указов Президента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации ими деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации, утвержденном Президентом РФ. О подобном порядке принятия названного Положения содержится прямое указание в ст. 8 Закона о прокуратуре РФ.
Аналогичным образом в Законе о прокуратуре РФ решается вопрос о классных чинах прокурорских работников. Так, в ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам научных и образовательных учреждений системы прокуратуры присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. В Законе установлено, что порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом РФ (п. 2 ст. 41). Такое Положение утверждено Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г[6].
Трудовые отношения прокурорских работников регулируются законодательством Российской федерации о труде и Законом о прокуратуре, в который Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. внесены нормы, регламентирующие эти отношения.
На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 3). Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Вместе с тем из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами, не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, другие функции прокуратуры.
6. Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации
Согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п. 1 ст. 17).
Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Законом о прокуратуре Российской Федерации. Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральных законов, международных договоров Российской Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; вопросы об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказом Генерального прокурора РФ[7] разграничены сферы ведения территориальных и специализированных прокуратур; на прокуроров субъектов Федерации возложена координация деятельности правоохранительных органов и специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации, решаются и другие организационно-правовые вопросы.
Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др. Указания могут издаваться на основе обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.
Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью положений регламентируются статус структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры, наиболее крупных специализированных прокуратур; порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют процедуру осуществления отдельных видов деятельности, в частности, организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.