3. Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования. Устав регулирует отношение, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.
4. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми структурами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.
5. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.
6. Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.
Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава заключается в ом, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное население фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающего осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.
Важной особенностью Устава является его самодостаточность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в Уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к самоуправлению, а при необходимости- цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту Устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.
Кроме того Устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т. е. не меняться в течении сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности взаимодействий на территории. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте Устава.
Важнейшим требованием к Уставу является наличие в нем механизмов реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в Федеральном законодательстве и законах субъекта Федерации. В Уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия.
В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “ устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Устав - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования.
Глава III
Организация местного самоуправления в РС(Я)
Реформа местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) стала одной из важнейших составляющих конституционной реформы. В силу конституционных начал в Республике Саха (Якутия) народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Первым этапом в принятии законодательства республики о местном самоуправлении явилась разработка проекта Закона РС(Я) “О местном самоуправлении в РС(Я)”, который был принят Государственным Собранием (Ил Тумэн) РС(Я) 27 ноября 1997 года.
Для урегулирования вопросов местного самоуправления, определение места органов власти на местах, до принятия вышеназванного закона вопросы организации местного самоуправления были определены Указом Президента РС(Я) “Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)” от 8 апреля 1997 года.
Указ Президента республики явился первым шагом в конкретной организации местного самоуправления на уровне сел, наслегов, поселков, при этом уровень осуществления местного самоуправления определялся исходя из того, чтобы это способствовало решению всего комплекса вопросов местного значения. По сути Указ Президента установил переходный период, который обеспечит “плавное” внедрение местного самоуправления в республике. В основу Указа были положены основные идеи, заложенные в разрабатываемом проекте закона “О местном самоуправлении в Республике Саза (Якутия)”, который был принят Государственным собранием (Ил Тумэн) РС(Я) 27 ноября 1997 года.
Указом Президента необходимо было разрешить три важных вопроса:
1. Закрепить правовой статус главы села, наслега, поселка (после признания Конституционным судом РС(Я) неконституционными нормы Закона РС(Я) “О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)” администрации сел, наслегов, поселков находились вне правового пространства, их правовой статус не был закреплен ни одним действующим нормативным актом);
2. Создать правовую основу для участия граждан непосредственно или через представителей (выборщиков) в решении вопросов местного значения;
3. Передать на уровень сел, наслегов, поселков часть государственных полномочий с соответствующим финансовым и материально - техническим обеспечением для самостоятельного их выполнения.
Закон “О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)” разработан в порядке реализации общих принципов организации системы местного самоуправления в Российской Федерации. В целом структура схожа со структурой Федерального закона.
Республиканский закон о местном самоуправлении состоит из семи глав, включивших в себя 47 статей. Первая глава посвящена правовым и организационным основам самоуправления. Дается общее понятие местного самоуправления в РС(Я) и, которое определяется как регулируемая нормативно - правовыми актами РС(Я) и РФ деятельность граждан по осуществлению ими непосредственно или через избираемые органы под свою ответственность властных полномочий по решению вопросов местного значения, владению, пользованию, распоряжению муниципальной собственностью, выполнению отдельных государственных полномочий.
Вводится понятие “муниципальное образование” и ввиду того, что в законодательстве нашей республики нет адекватного этому понятию термина, законодатели пошли по пути Федерального закона. Конкретизируя положения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” закон РС(Я) определяет вопросы “местного значения” как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования; “муниципального образования” в основу которого положен поселенческий принцип. В законе дается детальный перечень предметов ведения местного самоуправления. Далее характеризуются структура Устава муниципального образования, гарантии местного самоуправления.
Раскрываются в законе и формы непосредственного волеизъявления граждан. Содержатся статьи, посвященные местному референдуму, муниципальным выборам, сходам, собраниям граждан, народной правотворческой инициативе. Возможность проведения местного референдума закрепляется как форма непосредственного волеизъявления граждан в статье 15. Под местным референдумом понимается голосование граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения, затрагивающим права граждан.
Норма закона о муниципальных выборах статьей аналогичной статье из Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.
Собрания (сходы) граждан являются одной их форм непосредственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образованиях или на части территории муниципального образования. Из смысла статьи 17 закона можно выделить несколько разновидностей сходов граждан:
1. Сходы (собрания) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления;
2. Сходы (собрания) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;
3. Сходы (собрания) граждан, проводимые на части территории муниципального образования, в этом случае они должны рассматриваться как элемент системы территориального общественного самоуправления.
В законе определены основы формирования и организации деятельности представительного органа местного самоуправления, исполнительного органа, статуса главы муниципального образования, правовой регламентации муниципальной службы, правовых актов органов местного самоуправления.