Доверительным управляющим может быть как физическое, так и юридическое лицо. Однако в обоих случаях закон устанавливает некоторые ограничения, то есть в этой роли может выступать только профессиональный участник имущественного оборота. Если это физическое лицо, то управляющим может быть только индивидуальный предприниматель (исключение специально предусмотрено законом). Если это юридическое лицо, то эту функцию может выполнять только коммерческая организация.
Кроме того, учредителем управления может выступать Российская Федерация в лице уполномоченных органов (имущественных фондов).
Поскольку смысл введения института доверительного управления заключается в сужении сферы предпринимательской деятельности государства, в осуществлении хозяйственных функций не на административной, а на коммерческой основе, закон прямо исключает передачу имущества в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления, так как они создаются государством (или муниципальными образованиями) вовсе не для профессионального участия в имущественном обороте. По той же причине закон исключает возложение доверительного управления на унитарное предприятие, которое может быть только государственным или муниципальным. Изъятия из этих правил устанавливаются только законом.
По этому вопросу возникает много споров. Вот, например, администрация Московской области оспаривала конституционность части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 ГК РФ как нарушающую Конституцию РФ и ограничивающую в правах Московскую область как субъекта РФ на осуществление деятельности в качестве доверительного управляющего.
1. В запросе администрации Московской области оспаривается конституционность части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации. Правовая позиция заявителя сводится к следующему: в силу статьи 124 ГК Российской Федерации Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, выступая в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами, обладают общей гражданской правоспособностью, а потому вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе в качестве доверительного управляющего; статья 1015 ГК Российской Федерации, как не указывающая в качестве доверительного управляющего ни Российскую Федерацию, ни субъекты Российской Федерации и прямо запрещающая государственным органам и органам местного самоуправления выступать в таком качестве, необоснованно ограничивает право частной собственности, закрепленное статьей 35 Конституции Российской Федерации; кроме того, запрет на осуществление доверительного управления, установленный оспариваемыми положениями, противоречит принципу равенства субъектов гражданского права, ограничивает участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов и муниципальных образований в гражданско - правовом обороте и их возможность заниматься предпринимательской деятельностью, что в нарушение статьи 8 Конституции Российской Федерации ограничивает право государственной собственности.
2. Как следует из запроса, 22 июня 1996 года между Министерством финансов Российской Федерации и администрацией Московской области был заключен договор о доверительном управлении ценными бумагами, в соответствии с которым администрация Московской области приняла на себя обязательства по управлению портфелем ценных бумаг, состоящим из облигаций внутреннего государственного валютного займа на сумму 650 миллионов долларов США.
Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, полагая, что договор, заключенный между Министерством финансов Российской Федерации и администрацией Московской области, противоречит статье 1015 ГК Российской Федерации, обратился в арбитражный суд с иском о признании его недействительным. Решением Арбитражного суда города Москвы, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции того же суда, в иске было отказано со ссылкой на то, что указанный договор не противоречит статье 1015 ГК Российской Федерации, поскольку эта норма не устанавливает ограничений на передачу имущества такому доверительному управляющему, как субъект Российской Федерации.
Федеральный арбитражный суд Московского округа, рассматривавший дело по кассационной жалобе заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, пришел к выводу, что указанный договор противоречит статье 1015 ГК Российской Федерации, поскольку, по мнению суда, ни Московская область как субъект Российской Федерации, ни администрация Московской области не вправе выступать в качестве доверительного управляющего ценными бумагами.
4. По смыслу Конституции Российской Федерации (статья 34, часть 1), одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. Указанное конституционное положение получило развитие в текущем законодательстве. В частности, Закон Российской Федерации от 22 марта 1991 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов (пункт 2 статьи 7 в редакции от 21 мая 1995 года).
Государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности, - согласно Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (пункт "д" статьи 71).
Конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности публично - правовых образований: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично - правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 1997 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе"). Не могут они выступать и в качестве доверительных управляющих, поскольку такая деятельность предполагает получение вознаграждения, представление отчетов учредителю доверительного управления (статьи 1018 и 1023 ГК Российской Федерации), что противоречит публично - правовой природе этих образований.
Из статьи 1025 ГК Российской Федерации вытекает, что передать в доверительное управление ценные бумаги может только доверительный управляющий, признанный профессиональным участником рынка ценных бумаг, что должно быть подтверждено наличием у него соответствующей лицензии. По смыслу пунктов 1 и 2 статьи 1015 ГК Российской Федерации, из круга лиц, наделенных правом осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, исключены публично - правовые образования, государственные органы и органы местного самоуправления, однако это не препятствует владельцам частной собственности заключать договоры доверительного управления имуществом с другими субъектами гражданского права, профессионально занимающимися предпринимательской деятельностью.
Таким образом, запрет осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, установленный оспариваемыми нормами для публично - правовых образований, государственных органов и органов местного самоуправления, не является нарушением или ограничением конституционного права частной собственности. Конституция Российской Федерации устанавливает пределы этого права, границы которого в данном случае определяются рядом конституционных положений, в частности положением о недопустимости совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Следовательно, неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации часть первая пункта 1 и пункт 2 статьи 1015 ГК Российской Федерации, отсутствует.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса администрации Московской области как не отвечающего критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации"[7].
Статус "управляющего" является в какой-то мере двойственным. Он не является собственником, но осуществляет правомочия собственника, притом от своего собственного имени. Права на переданное ему имущество он защищает с помощью вещных исков (ст. 305 ГК РФ), тех же, что и собственник. Но, действуя от своего имени, он должен сообщить контрагентам, что выступает в качестве управляющего, иначе он обязывается перед третьими лицами лично и отвечает перед ними только принадлежащим ему имуществом.