Административное нормотворчество. Административное нормотворчество в США получили особенно широкий размах в современную эпоху, когда объем деятельности государства и ее сложность возросли в огромной степени. В конце XIX в. Конгресс уже не мог справиться с лавиной дел, которая обрушилась на него, и был вынужден во все большем объеме передавать полномочия на издание нормативных актов президенту и другим административный органам.
О производном характере административного нормотворчества свидетельствует также контроль над ним со стороны легислатуры, которая обычно бдительно следит за тем, чтобы исполнительная власть не выходила за пределы предоставленных ей полномочий. Поэтому, если президент или какое-либо иное должностное лицо издает нормативный акт без достаточного основания, конгрессмены могут выдвинуть обвинение в превышении администрацией предоставленных ей полномочий и потребовать аннулирования акта.
Делегирование администрации законодательных полномочий противоречит доктрине разделения властей, а также другой доктрине, которой до сих пор придерживается американская система представительной демократии, «deleeatusnonpotestdelegare» («делегат не может делегировать»). Применительно к полномочиям Конгресса эта последняя доктрина означает, что американский народ, который согласно преамбуле Конституции является ее создателем, не уполномочил Конгресс делегировать свои полномочия[5].
В штатах конституционных оснований для административного нормотворчества имеется не больше, чем на уровне федерации, поскольку конституции штатов обычно имеют «распределительную оговорку», в соответствии с которой одной власти прямо запрещается осуществлять функции двух других.
Таким образом, вопреки доктрине разделения властей и доктрине «delegatus поп potestdelegare», а также несмотря на точный смысл конституций, легислатуры делегировали администрации обширные нормотворческие полномочия. Со свойственной им гибкостью и прагматизмом американцы наполнили свои конституции содержанием, которое не вытекает из их буквального смысла. Такой процесс был вызван потребностями времени и свидетельствовал о невозможности осуществления власти строго в рамках жесткого разделения полномочий между законодательной и исполнительной властями.
Быть или не быть административному нормотворчеству, во многом зависело от судов. И суды в целом ряде решений по делам, в которых оспаривалась конституционность делегирования администрации законодательных полномочий, санкционировали подобную практику. Первое такое решение Верховного суда США относится к 1813 г. Суд считает делегирование конституционным, если в делегирующем законе указаны четкие границы (стандарты), в которых должна протекать нормотворческая деятельность администрации.
По мере расширения делегирования административным учреждениям нормотворческих полномочий усилилась дискреционная власть администрации. Так, Законом о междуштатной торговле 1887 г. Конгресс передал Комиссии междуштатной торговли свои полномочия по установлению максимальных ставок оплаты железнодорожных перевозок, если комиссия найдет, что ставки являются «неправильными или неразумными». Закон 1887г. называли образцом делегации, так как он содержал четкие указания в отношении круга товаров, клиентуры, порядка его исполнения и ставил тем самым деятельность комиссии в определенные рамки. Положения закона были настолько детализированы, что для приспособления его к изменяющимся условиям едва ли не каждая сессия Конгресса принимала к нему поправки. Подобная регламентация нормотворчества этого ведомства, а также других учреждений не могла не сковывать их. Поэтому в последующих законах требования, предъявляемые Конгрессом к административным актам, становились все более туманными и расплывчатыми, и бюрократии предоставлялись все большие дискреционные полномочия, т. е. свобода усмотрения.
Принятие и введение в действие административных актов. Американская практика выработала несколько официальных и неофициальных способов, которые применяются в отношениях администрации с частными лицами при разработке, принятии и введении в действие нормативных актов. Важнейшие среди них: 1) петиции; 2) оповещение о подготовке акта; 3) предоставление гражданам свободного доступа к материалам учреждений; 4) консультации, конференции и совещательные комитеты; 5) открытые (публичные) слушания; 6) регистрация и опубликование актов; 7) отсрочка вступления акта в действие.
Административная юстиция. Квазисудебная деятельность. Наделение административных учреждений судебными полномочиями было сделано в нарушение Конституции США. Ее положения исключают возможность разрешения споров, в которых одной из сторон выступает учреждение либо, тем более, обе стороны -частные лица, иным органом, нежели суд. И тем не менее администрация такие споры рассматривает, осуществляя тем самым судебную власть. Аналогично положение и в штатах.
Делегирование легислатурами судебных полномочий администрации не встретило сколько-нибудь значительного противодействия со стороны судов. С усилением вмешательства государства в социально-экономические отношения возросло в огромной степени и число претензий к нему. Суды не могли справиться с лавиной новых дел. Передачу администрации судебных полномочий обусловили также другие обстоятельства: специальные познания сотрудников учреждений; наличие у администрации надзорных и следственных функций, в частности права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителя, которого суды не имеют; сложная, громоздкая и длительная процедура прохождения дел в судах; высокая стоимость судебных издержек; приверженность судов к «освященным временем» прецедентам; концентрация внимания судов на защите прав отдельных частных лиц нередко в ущерб государству в целом; некоторая враждебность консервативных кругов судейского сословия и адвокатуры к социальным реформам, их заинтересованность в сохранении сложной, долговременной процедуры, что обеспечивает юристам работу, большие гонорары и высокий престиж.[6]
Учреждения рассматривают значительно больше заявлений и споров, чем Ежегодно они принимают к своему производству огромное количество заявлений частных лиц. Так, например, только Администрация социального обеспечения в составе департамента здравоохранения, просвещения и социального благосостояния рассмотрела в 1986 финансовом году более 125 млн. заявлений.
Сущность и виды квазисудебной деятельности. Деятельность учреждения в качестве квазисудебного органа охватывается понятием «adjudication», т.е. административное разбирательство (арбитраж). Она охватывает почти все области функционирования администрации за исключением ее нормотворчества. Параграф 551 Свода законов определяет такое разбирательство как «процесс формулирования учреждением приказа». Приказ же, в свою очередь, означает «окончательное решение учреждения, полностью или часть его, утвердительное, отрицательное, запретительное или декларативное по форме, по вопросам иным, чем нормотворчество, но включая лицензирование». Приведенная формула указывает на судебный характер административного разбирательства.
Для одних учреждений рассмотрение заявлений или претензий частных лиц является лишь частью их работы. Характерным признаком, отличающим такие учреждения от судов, является их положение при разрешении спора. Если суд выступает в роли арбитра между двумя сторонами, одной из которых может быть государственный орган, то учреждение является стороной, к которой обращено ходатайство частного лица. Следовательно, оно становится судьей в своем собственном деле. В таких учреждения сформировалась особая система органов административной юстиции. Ключевое положение среди них занимают административные судьи. Кроме них в некоторых учреждениях имеются также особые апелляционные управления. При этом прослеживается тенденция к дальнейшему обособлению органов административной юстиции внутри учреждений, усиление их самостоятельности.
Для других учреждений рассмотрение споров - их единственная функция. Такими являются, например, штатные комиссии по выплате компенсаций рабочим и служащим. Созданные в качестве специализированных учреждений, такие учреждения развиваются в дальнейшем обычно в двух направлениях. Одни из них, например Национальный совет по трудовым отношениям, получают помимо судебных также нормотворческие полномочия и становятся полновластными административными учреждениями. Другие постепенно трансформируются в настоящие суды.
Квазисудебные органы устанавливают права и обязанности частных лиц в ходе осуществления ими полномочий двух главных видов: 1) регулирующих - лицензирование, надзор за исполнением законов и других нормативных актов, налогообложение и т. д. и 2) распределяющих - выдача пенсий и различных других пособий.
Другим важным видом судебно-распорядительной деятельности администрации является надзор за исполнением нормативных актов.
Так, согласно Закону о Федеральной торговой комиссии 1914 г. на эту комиссию возложена обязанность предотвращать использование в торговле «нечестных методов конкуренции». Полномочия по устранению «нечестной практики» наделены также Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия междуштатной торговли и другие учреждения.
В 60-е годы в связи с ужесточением борьбы за расовое равноправие усилился надзор администрации за соблюдением соответствующего законодательства, были созданы специальные органы, призванные добиться ослабления напряженности во взаимоотношениях различных рас и национальностей. Так, в Нью-Йорке с 1962 г. действует Комиссия по правам человека, 15 членов которой назначаются мэром города. Комиссия разбирает жалобы на дискриминацию по признаку расы, веры, пола или возраста со стороны работодателей, домовладельцев, профсоюзов, учебных заведений, владельцев мест общего пользования.