Малоимущим гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях, по договору социального найма предоставляются жилые помещения в муниципальном жилищном фонде.
Нельзя не обратить внимание на то, что согласно ст. 49 Кодекса основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях могут устанавливаться не только Кодексом, но также другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Представляется, что все такие основания было целесообразно исчерпывающим образом определить именно в Кодексе, ограничив возможность нормотворчества по этому вопросу. Поскольку это не сделано, нетрудно предположить, что люди, нуждающиеся в жилом помещении по объективным основаниям, указанным в Кодексе (ст. 51), могут быть «оттеснены» в очереди на получение жилья теми категориями граждан, жилищные интересы которых пролоббированы на федеральном и региональном уровнях. А с лоббизмом неразрывно связана и коррупция в представительных органах государственной власти.
Положения Кодекса о правовом регулировании оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях и порядка предоставления им жилья (ч. 3 ст. 49) следует толковать ограничительно: поскольку здесь говорится о федеральных и региональных законах, постольку органы исполнительной власти федерального и регионального уровня не наделены правом определять основания и порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма.
По общему правилу, участниками жилищных отношений могут быть как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (ст. 4 Кодекса). Однако применительно к социальному найму введено исключение из этого правила: по договорам социального найма жилые помещения предоставляются только гражданам России, если международным договором не предусмотрено иное (нормы международного права приоритетны по отношению к национальному законодательству). Следует полагать, что эта правовая новелла имеет целью обеспечить бесплатным или предоставляемым за более или менее доступную плату жильем прежде всего российских граждан.
Применявшееся до введения в действие Кодекса жилищное законодательство оперировало двумя категориями, относящимися к нормированию жилой площади. Так, ст. 38 ЖК 1983 г. употребляла понятие «норма жилой площади» для обозначения предельного размера жилого помещения, предоставляемого по договору найма (эта норма в последние годы составляла 12 кв.м), за исключением случаев, предусмотренных законодательством. При этом минимальный размер жилой площади, предоставлявшейся по договору найма, устанавливался не ЖК 1983 г., а в порядке, определяемом Правительством РФ.
Основы ввели еще одно понятие - «социальная норма площади жилья», обозначавшее размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществлялось предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 1). При этом было предусмотрено, что социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливался органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 11).
Новый Кодекс отказался от указанных понятий и различает норму предоставления и учетную норму площади жилого помещения в зависимости от целевого назначения указанных нормативов.
Нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (ч. 1 ст. 50 Кодекса). Нетрудно заметить, что содержание понятия «норма предоставления», установленного в ч. 1 ст. 50 Кодекса, в целом соответствует содержанию понятия «социальная норма площади жилья», ранее предусмотренного Основами.
Устанавливать норму предоставления уполномочены органы местного самоуправления. При этом они должны учитывать достигнутый на соответствующей территории уровень обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договору социального найма, и другие факторы. Таким образом, муниципальным органам предоставлены широкие полномочия в этой сфере, что предполагает и перемещение ответственности за принятые решения на низовые звенья так называемой «управленческой вертикали».
Интересно обратить внимание на то, что согласно проекту Кодекса, прошедшему первое чтение в Государственной Думе, предполагалось непосредственно в Кодексе установить минимальный размер нормы предоставления - не менее 15 кв.м общей площади жилого помещения на одного человека. Однако, как нетрудно заметить, принимая окончательный вариант Кодекса, законодатель от этого положения отказался, вероятно, учитывая проблематичность его реализации во всех регионах России. А жаль, поскольку подобный норматив мог бы реально стимулировать улучшение жилищных условий многих наших сограждан.
Для отдельных категорий граждан, предусмотренных в ч. 3 ст. 49 Кодекса, при предоставлении таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма могут применяться иные нормы предоставления по сравнению с нормами, установленными для данной местности соответствующим муниципальным органом. Такие иные нормы предоставления могут быть введены только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование положений ч. 3 указанной статьи позволяет утверждать, что упомянутые в ней иные нормы предоставления не могут быть установлены органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. Тем более невозможным следует считать установление органами местного самоуправления для отдельных категорий граждан специальных норм предоставления жилой площади, отличающихся от общих норм, принятых для соответствующих местностей.
Вместо этих правил в ч. 3 ст. 50 Кодекса предусмотрено, что федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма другим категориям граждан (т.е. гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, но не признанным малоимущими в установленном порядке - см. ст. 49 Кодекса), могут быть установлены иные нормы предоставления жилых помещений. Слово «иные» в данном случае означает, что нормы, введенные для отдельных категорий граждан указанными законами, могут отличаться от норм предоставления жилой площади, установленных для данной местности соответствующими органами местного самоуправления.
Одним из федеральных законов, о которых говорится в ч. 3 ст. 50 Кодекса, является, например, ФЗ от 24.11.1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в соответствии с которым постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 г. № 817 был утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь.
Учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях (ч. 4 ст. 50 Кодекса). Содержание указанного понятия предполагает, что этот норматив используется исключительно в целях принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Как и в случае с определением нормы предоставления (см. ч. 2 ст. 50 Кодекса), установление конкретного размера учетной нормы Кодекс отнес к компетенции органов местного самоуправления. При этом максимальный размер учетной нормы может совпадать с размером нормы предоставления, установленной для соответствующего населенного пункта, или быть меньше указанного размера.
Кодекс в ч. 1 ст. 51 установил основания признания гражданина нуждающимся в жилом помещении, которые применяются при признании нуждающимися в жилых помещениях как малоимущих граждан, так и граждан иных категорий, указанных в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.