БК РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:
- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
- равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов РФ с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.
Арсенал инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно заметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов. «Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы давало возможность ограничить общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его «мягкость». Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным», - отмечают экономисты А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд[7].
1.3 Виды и формы межбюджетных отношений.
Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта РФ – между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах РФ определены в Законе РФ от 15 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно Закону, межбюджетные отношения в субъектах РФ строятся на следующих принципах:
- взаимной ответственности;
- применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;
- выравнивания доходов муниципальных образований;
- максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
- компенсации местным бюджетам уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
- повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
- гласности межбюджетных отношений.
Кс. Грефф, профессор Сорбонны, пишет: «При многоуровневом федерализме те принципы, которые установлены в отношениях между федеральными и региональными уровнями власти, должны повторяться и в отношениях между региональными и местными уровнями, даже если это увеличит ответственность региональных властей. Противоположные действия могут привести к тому, что принцип субсидиарности, на котором держится и федерализм, потеряет свою опору, в результате чего сама система окажется недееспособной»[8].
Сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федерального устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики. Ее основными недостатками являются:
- нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональными и местными уровнями власти;
- несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам;
- неэффективный механизм распределения финансовой помощи.
Конституция РФ (ст. 71) относит вопросы регулирования к ведению Российской Федерации. Одновременно ст. 8 БК РФ относит основные вопросы межбюджетных отношений регионального уровня, в том числе распределение доходов и расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами, определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд местным бюджетам, к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, на федеральном уровне должны быть определены принципы бюджетного регулирования, включая вопросы межбюджетных отношений, а на уровне субъектов РФ – конкретные формы их реализации с учетом региональных условий.
Федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами РФ. В этих целях федеральные органы власти формируют для субъектов РФ свои рекомендации по формированию межбюджетных отношений регионального уровня. Эти рекомендации могут быть оформлены в виде типовых моделей построения межбюджетных отношений на региональном уровне, отвечающих государственной стратегии развития межбюджетных отношений. В 2000 г. в Министерстве финансов РФ были разработаны Временные методические рекомендации субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений[9]. Эти рекомендации содержат подробный анализ современного состояния и нормативно-правовой базы межбюджетных отношений в субъектах РФ, принципы организации и основные подходы к регулированию данных отношений.
Итак, из положений первой главы можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса, под бюджетным федерализмом понимают форму организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе он является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. БК РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:
- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
- равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Глава 2. Зарубежный опыт бюджетного регулирования.
2.1 Основы бюджетного регулирования в унитарных странах.
К этой группе стран отнесены Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия, где наблюдается высокая доля участия местных властей в финансировании социальных расходов. Доля расходов местных бюджетов составляет в среднем 67—70% в расходах консолидированных бюджетов, а в целом по странам ОЭСР эта величина едва достигает 40%. Через местные бюджеты этих стран финансируется примерно 75% государственных расходов на образование, 96% — на здравоохранение, 87% — на социальное обеспечение, 82% — на культуру и отдых, 67% — на городское хозяйство и 41% — на содействие экономическому развитию.
Среди перечисленных стран заслуживает особого внимания опыт Швеции. В 1995 г. здесь было принято решение о введении лимита государственных расходов: будучи раз установленным, он не подлежит правкам на инфляцию как минимум в течение трех лет. Система управления налогами построена таким образом, что государство осуществляет сбор налогов центрального и местных уровней, хотя последние принимают решение о своих налогах. Так, муниципалитеты определяют ставку налога на доходы физических лиц (он составляет порядка 76% доходов местных бюджетов), а также тарифы на определенные слуги (водоснабжение, энергоснабжение). Система выравнивания в Швеции построена по принципу самофинансирования и состоит из двух частей — выравнивания доходов (налогового потенциала) и выравнивания расходов (компенсация различий в структуре расходов). В первом случае местные власти (коммуны и ландстринги), обладающие налогоспособностью выше средней по стране, платят взносы в центральный фонд субсидирования, из которого коммунам с низкой налогоспособностью центральное правительство предоставляет субсидии. Во втором случае взносы платят муниципалитеты с благоприятной структурной характеристикой расходов, а получают субсидии коммуны с менее благоприятными характеристиками. В целом государственные субсидии составляют около 14% доходов коммун[10].
К этой группе стран по классификации ОЭСР также можно отнести Бельгию, Францию, Грецию, Италию, Нидерланды, Португалию, Испанию. Уровень доходов от местного налогообложения в бюджетах этих стран колеблется достаточно широко[11]. В Италии и Нидерландах эти доходы составляют менее 10% всех ресурсов местных бюджетов; в Италии, где около 80% всех бюджетных ресурсов местные бюджеты получают за счет общегосударственных механизмов перераспределения, доходы от местных налогов не превышают 9%; в Нидерландах местные бюджеты формируются на 79% за счет государственных трансфертов, а доходы от местных налогов дают только 5,4% бюджетных доходов. Иное положение в таких странах, как Бельгия и Франция, где доходы от местных налогов составляют более 20% общей суммы доходов местных бюджетов. В Бельгии на долю государственных трансфертов приходится почти с доходов местных бюджетов, во Франции — немного больше 30%.