С появлением еврооблигаций Минфина РФ сформировался и успешно функционировал до летнего кризиса 1998 года новый сегмент рынка федеральных внешних займов. Он дополнил уже сложившиеся и работавшие сегменты рынка: долговые обязательства Внешэкономбанка, облигации внутреннего валютного займа, процентные векселя (ноты) Внешэкономбанка, финансовые инструменты – носители коммерческой задолженности бывшего СССР.
Таким образом, с выходом еврооблигаций основными кредиторами России стали многочисленные иностранные юридические и физические лица, покупающие российские бумаги. На них приходилась 1/3 всех заимствований. В целом международные финансовые организации на 44% закрывали потребность России во внешних заимствованиях. Примерно одинаковое значение по объемам кредитования имели для федеральной власти правительства иностранных государств и иностранные коммерческие банки и фирмы.
Для бесперебойного функционирования рынка внешних долгов Российской Федерации взаимосвязи между ее правительством и инвесторами осуществляет широкая сеть организаторов и посредников. С российской стороны наиболее важные функции выполняют Правительственная комиссия по государственному внешнему долгу и государственным активам РФ, Минфин РФ, Банк России, Внешэкономбанк, Внешторгбанк РФ, Российский финансово-банковский союз и российские уполномоченные банки.
Вопросы официальной российской задолженности решаются в рамках Парижского клуба стран-кредиторов и на двусторонних переговорах. Урегулирование неофициальной задолженности осуществляется в рамках Банковского консультативного комитета при Лондонском клубе банков-кредиторов, стразовых клубов кредиторов и на двусторонних переговорах.
Все расчеты с иностранными агентами Правительства РФ и инвесторами проходят через Внешэкономбанк.
Кризис государственных финансов, до предела обострившийся летом 1998 года, не обошел стороной и рынок государственного внешнего долга. После 17 августа 1998 года Правительство РФ продолжало обслуживать внешнюю задолженность, однако котировки российских бумаг на иностранных рынках упали до критического уровня: осенью 1998 года еврооблигации опускались до 20% их номинальной стоимости, а некоторые другие бумаги – даже до 6%. В результате долгового кризиса 1998 года мировые финансовые рынки оказались закрытыми для выпуска еврооблигаций России.
Сократились возможности внешних заимствований и по линии международных финансовых организаций.
В виду невозможности получения новых заимствований на одних сегментах рынка государственного внешнего долга и ограниченных (по объемам или свободе использования средств) возможностей на других Правительство РФ для осуществления необходимых выплат по внешнему долгу вынуждено было пойти на заимствования у Центробанка РФ в объеме 4,5 млрд. долларов США, что составило 58,4% всех валютных кредитов, полученных Россией в 1999 году.
В 2000 году на рынок российских валютных облигаций оказывали влияние два основных благоприятных фактора: устойчивость макроэкономической ситуации и успешное завершение переговоров с Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации платежей по выпущенным в 1997 году облигациям. Почти все старые облигации были предъявлены к обмену на новые еврооблигации РФ со сроками погашения в 2006 – 2010 и 2007 – 2030 годах. В результате, в первые 8 месяцев наблюдался рост котировок российских валютных облигаций, сменившийся затем небольшой корректировкой индикаторов; доходность по наиболее популярным выпускам еврооблигаций упала с 20% годовых в 1999 году до 13 – 14% годовых в августе 2000 года.
Основными факторами, оказывающими благоприятное воздействие на динамику рынка валютных облигаций России в 2001 году, явились стабильность внутренней макроэкономической ситуации, четкое исполнение Правительством РФ графика платежей по внешнему долгу, рост золотовалютных резервов страны, высокая конъюнктура мирового рынка энергоносителей, повышение международными рейтинговыми агентствами рейтингов всех серий облигаций государственных валютных займов и еврооблигаций РФ.
В 2002 году на долю внешнего долга в совокупном долге страны приходилось 88%, то есть внешний долг в 7,3 раза превышал внутреннюю задолженность государства.
Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 года № 931 "Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими кредиторами" была проведена операция, имеющая принципиальное значение для дальнейшего выстраивания Россией цивилизованных отношений со своими внешнеэкономическими партнерами. Прежние долговые обязательства были заменены облигациями внешнего облигационного займа со сроком погашения в 2030 году и облигациями внешнего долга со сроком погашения в 2010 году.
В 2003 - 2004 годах рынок государственных внешних заимствований России развивается под влиянием тех же факторов, что и в 2002 году. Благоприятные тенденции Правительство РФ предполагает закрепить и в последующие годы.
5. Проблема урегулирования государственного долга.
5.1. Зарубежный опыт управления государственным долгом.
В России, как и во многих других странах, причиной дефицита бюджета считается необоснованная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно высокому уровню социальных финансовых обязательств и, следовательно, к росту государственного долга. Поэтому для нашей страны полезен опыт управления государственным долгом в других (особенно западных) странах.
Одним из подходов в управлении госдолгом является согласование в общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50 – 70% ВВП. В США долг федерального правительства составляет около 70% ВВП. В перспективе американского правительства стоит выполнение задачи (к середине следующего десятилетия) превышения федеральных доходов над расходами на 1% ВВП.
Правительства обычно привлекают заемные ресурсы, исходя из потребностей и условий очередного финансового года.
Что касается резервной функции госкредита, то, по опыту ряда стран, она может реализовываться при необходимости и без какой-либо регламентации, хотя для российских условий по завершению финансовой стабилизации надежней было бы заранее обозначить определенные размеры и условия использования специального госкредитного резерва на случай непредвиденных бюджетных расходов или снижения доходов.
А для того, чтобы суметь реализовать распределительную и резервную функции, страна должна обладать надежной кредитоспособностью при адекватном уровне долгового бремени.
Вместе с тем, как следует из опыта западных стран, все меньшую значимость имеет деление госдолга на внутренний и внешний. Этому способствует устойчивая конвертируемость национальных валют, а также сближение базовых условий на рынках внутреннего долга с состоянием и динамикой мировых финансовых рынков. Тем самым обеспечиваются условия общего подхода к управлению внутренним и внешним долгом, что ускоряет также процесс оперативного принятия необходимых решений.
В ряде стран, таких как Ирландия, Дания, Швеция, Новая Зеландия, используются не совсем обычные методы управления госдолгом, нацеленные на снижение затрат и риска обслуживания (то есть при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат). Прежде всего, ставится задача по возможности сблизить физическую структуру долгового портфеля с базой, используя продажу и покупку облигаций, а также операции с производственными инструментами. Одним из относительно новых методов зарубежного опыта в обслуживании госдолга становится его увязка с приватизацией. Можно указать на два аспекта такой увязки. С одной стороны, доходы от приватизации зачастую используются для снижения госдолга. В других случаях при проведении приватизации предусматривается выпуск государственных конвертируемых облигаций. Среди препятствий для широкого участия инвесторов в приватизационных аукционах нередко выступает необходимость сразу уплатить крупную сумму денег.
В России же приватизация затрагивает только активы и игнорирует то обстоятельство, что эти активы по многим объектам приватизации созданы за счёт использования иностранных кредитных линий, то есть государственных внешних заимствований бывшего СССР и России. Поэтому вполне правомерна постановка вопроса о том, что приватизация активов должна идти одновременно с приватизацией пассивов, то есть оставшейся непогашенной задолженности предприятий по использованию государственных централизованных кредитов. Такое условие следует учитывать при передаче, продаже в частную собственность пакетов акций, ранее закреплённых в федеральной собственности.
В опыте стран с переходной экономикой представляет интерес организация и практика внешних заимствований в Китае. Здесь внешние займы традиционно проводились десятью уполномоченными защитниками, часть которых принадлежит центральному правительству, а часть – местному. Уполномоченные заемщики на выгодных условиях инвалютные заемные ресурсы, которые затем передает в кредит для отдельных корпораций и проектов. В основном внешние заимствования осуществлялись государственными учреждениями, такими как Банк Китая и Китайская международная трастовая и инвестиционная корпорация. Государственная администрация по валютному контролю определяет для разных групп заемщиков уровни доходности выпускаемых облигаций с учетом необходимости обеспечения их нормального первичного размещения и последующего обращения на вторичном рынке.