Можно выделить две трактовки программно-целевого подхода. Сторонники первой делают акцент на признаках взаимосвязанности целей (задач) и оптимизации затрат времени и ресурсов (например, на основе сетевых моделей оптимизации программ). Согласно второй, расширительной, версии, программа—это «комплекс локализованных во времени и пространстве, непротиворечивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определенных целей социально-экономического развития». Думается, при таком определении специфика ПЦП размывается, программа становится неотличимой от плана.
Разработка и утверждение целевой программы осуществляются итеративным путем с учетом интересов заказчиков и исполнителей, а также, разумеется, с учетом макроэкономической ситуации и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для скоординированности бюджетирования и программирования важно, чтобы решения о выделении ассигнований для программ принимал орган власти, утверждающий бюджет: в этом случае сужаются возможности неконтролируемого увеличения бюджетных обязательств.
Классическими сферами применения ПЦП являются разработка и производство оборонной продукции и конверсия, поддержка сельскохозяйственных производителей, импортозамещение; велика роль программ в решении задач социальной политики и в управлении территориальным развитием.
Программно-целевой подход и среднесрочное макропланирование рыночной экономики. Проблема задействования данного подхода в регулировании российской экономики как таковая, включая вопрос использования при этом элементов технологии программирования в централизованно-директивном планировании (которая не стала высокоэффективным инструментом управления советской экономикой хотя бы потому, что сам народнохозяйственный план представлял, по сути, единую программу), — предмет самостоятельного анализа. Достаточно лишь отметить вслед за рядом авторов, с одной стороны, повышение роли ПЦП по мере усиления самостоятельности хозяйствующих субъектов и территориальных образований", с другой, — наличие серьезных недостатков в применении этого подхода, причем, к сожалению, даже в сравнении с дореформенной практикой. К числу подобных принципиального характера изъянов относится, в частности, следующий: если раньше рассматриваемые программы взаимоувязывались с планами развития экономики и в них выделялись приоритетные цели, достижение которых позволяло ускорить внедрение научно-технического прогресса, создать благоприятные условия для воспроизводственной деятельности отстающих регионов (чтобы подтянуть их до среднесоюзного уровня) или решить иные проблемы, выходящие за рамки отдельной отрасли или региона, то в настоящее время федеральные программы сплошь и рядом разрабатывают для решения частных ведомственных и региональных вопросов. Число программ стремительно растет (так, 45 федеральных целевых программ объединяют примерно 80 вполне самостоятельных целевых программ с федеральным статусом и отдельным финансированием), в результате чего утрачивается самый смысл ПЦП — концентрация ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижение результатов в заданные сроки.
Ракурс анализа ПЦП в данном случае — связь этого подхода с макропланированием и индикативной формой последнего. В отличие от бюджетного процесса, ограниченного годовым горизонтом, программирование, как уже отмечалось, предполагает гораздо больший временной период. Поэтому согласование долгосрочных целевых программ между собой и с бюджетом невозможно без построения среднесрочного структурного прогноза и долгосрочного макропрогноза, сбалансированных и по ресурсно-технологическим, и по финансовым параметрам. Но совокупность таких прогнозов, целевых программ и соответствующих разделов бюджетов будущих лет уже представляет собой среднесрочный план. Разумеется, ежегодно могут производиться корректировки показателей и целевых программ, и прогнозов, и бюджетных лимитов, однако они вполне укладываются, скажем, в методологию скользящего планирования.
Программирование и структурная форма индикативного планирования. Хотя индикативное планирование, как уже отмечалось, возникает уже на основе сопровождаемого качественным прогнозированием бюджетного процесса, применение ПЦП к решению крупных технико-экономических проблем, очевидно, существенно обогащает содержание и форму этого планирования.
В случае, когда на основе программ решаются вопросы структурной перестройки и технологической модернизации экономики с согласованием действий государственных органов с действиями негосударственных органов экономического управления, хозяйствующих субъектов различных отраслей, регионов и организационно-правовых форм, возникает более развитая — структурная — форма индикативного планирования. Последнее в любой своей форме базируется на макроэкономическом прогнозе и федеральном (центральном) бюджете, включает ряд других специфических элементов, которые будут охарактеризованы ниже (в том числе планы-договоры уполномоченных государственных органов с поставщиками продукции для госнужд и с получателями господдержки). Поэтому различение форм ИП связывается с различием задач госрегулирования экономики. Коль скоро вмешательство в нее государства ограничивается финансовым обеспечением выполнения своих текущих хозяйственных функций, имеет место конъюнктурная форма. Если же государство осуществляет при помощи программ структурную политику, влияя на функционирование отдельных отраслей и регионов (и предоставляя поддержку предприятиям в зависимости от их надежно удостоверенных намерений по участию в этой политике), ИП принимает соответствующую, более сложную, форму.
В этой связи особо важно подчеркнуть: сами по себе разработка, принятие и реализация целевых программ вовсе не тождественны использованию технологии индикативного планирования. Если эти программы не согласуются с прогнозами и бюджетом (либо согласуются чисто формально, без учета обратных связей и взаимодействия различных программ друг с другом), ставить вопрос о разработке индикативного плана бессмысленно. Впрочем, в таком случае и программы, и бюджет обречены на невыполнение. Это нетрудно проиллюстрировать на примерах коллизий бюджетного процесса и срывов в применении ПЦП в Российской Федерации в последние годы: бюджеты исполняются в лучшем случае на 70%, а федеральные инвестиционные программы — еще хуже.
Тема 3
Из практики французского индикативного планирования
Российский экономический журнал. №4, 1998
Постановка на официальном уровне задач создания в России системы индикативного планирования', актуальность которых неоднократно аргументировалась на страницах «Российского экономического журнала», не может не привлекать внимание исследователей к практике ряда стран развитой рыночной экономики, где индикативные планы доказали свою эффективность в качестве одного из средств государственного макрорегулирования. Среди этих стран выделяется Франция, ибо французская система, как справедливо подчеркивалось в литературе, оказала стимулирующее влияние на развитие макропланирования в Германии и Великобритании, а в последнее время ее принципы все более пристально изучаются и в определенной мере используются органами межгосударственного регулирования ЕС. Информацию о некоторых существенных моментах этой системы и ее эволюции, почерпнутую из ряда первоисточников, и хотелось бы донести до читателей журнала.
Идейно-теоретические основы послевоенной французской экономической политики сложились, во-первых, под воздействием кейнсианства. Во-вторых, на их формирование повлияло то обстоятельство, что восстановление и модернизация экономики осуществлялись в русле решения сформулированной Ш. де Голлем глобальной задачи упрочения международного положения Франции, в том числе на основе подъема экономики. Важную роль в решении данной задачи сыграла система индикативного планирования, опиравшаяся на высокую долю госсобственности в народном хозяйстве (сохранившуюся и поныне, о чем свидетельствуют данные табл. 1). «Идейным отцом» системы явился Ж.Монне.
Таблица 1.
| Страны | В численности занятых | В валовом внутреннем продукте | В капиталовложениях в основ- ной капитал | В среднем по странам |
| Германия | 10,1 | 11,1 | 16,8 | 12,6 |
| Италия | 15,0 | 20,0 | 26,0 | 20,3 |
| Великобритания | 9,0 | 12,0 | 17,0 | 12,7 |
| Франция | 17,6 | 19,5 | 34,9 | 24,0 |
| Испания | 6,0 | 14,0 | 21,0 | 13,6 |
| Голландия | 6,3 | 11,0 | 7,0 | 8,1 |
| Бельгия | 11,0 | 8,3 | 14,0 | 11,1 |
| Люксембург | 5,0 | 3,5 | 4,0 | 4,2 |
| Португалия | 12,1 | 21,0 | 35,0 | 22,7 |
| Греция | 10,0 | 19,0 | 40,6 | 23,2 |
| Дания | 8,2 | 6,0 | 20,0 | 11,4 |
| Ирландия | 10,5 | 14,7 | 20,7 | 15,3 |
Уже в конце 40-х годов была разработана и начала реализовываться уникальная «демократическая система планирования», позволяющая органам госуправления регулировать хозяйственные процессы таким образом, чтобы «государственная бюрократия не задавила эффективное функционирование рыночных субъектов». Вместо построения обычной иерархической системы «сверху вниз» утверждалось планирование «снизу», базируемое на принципах консультирования и согласования и включающее участие на равноправных началах представителей различных «групповых интересов»: госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и др. Согласно рассматриваемой системе, план рождается в результате многоступенчатых итераций, и в консенсусе относительно его реализации заинтересованы все участники. Вместе с тем, плановые показатели не являются обязательными (директивными), а выступают прежде всего в качестве экономических индикаторов-носителей информации об ожидаемой экономической конъюнктуре.