В процессе совершенствования налоговая система принципиально не изменилась до настоящего времени. Следует признать, что создать сбалансированный налогово-бюджетный механизм не удалось, хотя накоплен достаточный опыт для последующего осмысленного реформирования налоговой системы. Будет ли он востребован?
Правительство исходило и продолжает исходить из принципа формирования государственного бюджета под существующие потребности. Вес налогов, сборов и отчислений в ВВП Беларуси составил: в 1992 году — 42,9%, в 1993 году — 63,3%, в 1994 году — 58,7%, в 1995 году — 50,2%, в 1996 году — около 43%. Учитывая, что данные показатели сформированы по фактическому поступлению платежей в бюджет, снижение веса налогов и сборов в ВВП не означает уменьшения налогового пресса на субъекты хозяйствования. Более того, налоговая нагрузка на эффективно работающие предприятия и сферы деятельности традиционно возрастает.
Неэффективность проводимой экономической политики и налогово-бюджетной системы как в части соответствия ее реальным ресурсам, так и в части исполнения налоговыми органами подтверждается данными за 1996 год, по которым при планируемом изъятии 43% ВВП в бюджет поступило лишь около 27% ВВП.
Вес местных налогов и сборов в консолидированном бюджете страны не превышал трех процентов. Чрезмерная централизация налогово-бюджетной системы не позволяет административно-территориальным единицам осуществлять перспективное планирование дополнительных источников налоговых поступлений и развитие своих регионов, так как оставляемые в их распоряжении государственные налоги и сборы ежегодно меняются. В результате политика административно-территориальных образований исходит не из собственных возможностей, а строится на надежде получения дотаций из республиканского бюджета, а потому является затратной.
Отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность нормативных документов, вторжение иного законодательства в налоговое регулирование дестабилизировали налоговые отношения. Правовые пробелы; практическое отсутствие правовых гарантий и процедур взаимодействия для участников налоговых отношений; использование жестких форм ответственности за налоговые нарушения, применяемых в условиях нечеткого законодательства; отсутствие предупредительных процедур; частые изменения порядка уплаты и ставок некоторых платежей и нарушение принципа обратной силы законодательства — все это существенно подорвало доверие к экономической политике государства.
При отсутствии сбалансированной правовой базы проявились серьезные противоречия даже между фискальными органами: Министерством финансов, таможенным комитетом и налоговой инспекцией. В первую очередь это обусловлено использованием части доходов от налоговых изъятий на финансирование деятельности государственной налоговой инспекции и таможенного комитета и отсутствием независимого профессионального контроля над их деятельностью. Это проявилось в разнице подходов при определении стоимости ввозимого импорта (в том числе оборудования по лизингу).
Неопределенность в правовом отношении при общем праве устанавливать местные налоги и сборы местными органами власти дестабилизирует налоговые отношения. Об этом свидетельствует ситуация 1996 и 1997 годов — местные налоги и сборы фактически парализовали негосударственный сектор экономики (особенно в сфере торговли).
В соответствии с Законом "О бюджете Республики Беларусь на 1997 год" и "Порядком введения местных налогов и сборов в 1997 году" местным органам самоуправления согласно положению пункта 1 а) ("сборы с пользователя (за пользование автостоянками, за право торговли, за право проведения аукционов, сбор с владельцев собак, курортный сбор и другие)"), а также пункту 5 ("местные Советы депутатов самостоятельно определяют базу, объекты налогообложения, конкретные размеры ставок, плательщиков, порядок начисления и сроки уплаты местных налогов и сборов") предоставлено, по сути, неограниченное право установления местных налогов и сборов.
Отсутствие законодательного регулирования, а точнее, четкого определения компетенции местных органов самоуправления в части применения местных налогов и сборов неизбежно приведет к тому, что эти органы, исходя из проблем формирования местных бюджетов, будут вводить местные налоги и сборы без учета экономических последствий и внесут элемент непредсказуемости в экономические отношения субъектов хозяйствования.
Первые примеры уже есть. Минский городской совет своим решением от 11.02.97г. с 1 марта 1997 года ввел ряд местных налогов и сборов, в частности:
- сбор с мелкорозничной торговли на благоустройство и за уборку территории за пределами 5-метровой зоны в размере 10 минимальных заработных плат с киоска, 5 минимальных заработных плат с лотка в месяц;
- транспортный сбор на обновление и восстановление городского пассажирского транспорта в размере 5% от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия;
- сбор за услуги в размере 5% от суммы (выручки) услуг гостиниц, ресторанов, кафе, казино, выставок (за исключением специализированных оптовых выставок), выставок-продаж, гастрольных театрально-концертных мероприятий;
- 5%-ый налог от выручки на продажу пива, вино-водочных и табачных изделий;
- сбор за пользование местом для паркования автотранспорта в размере 0,075 минимальной заработной платы в час в любом месте парковки;
- сбор с владельцев собак в размере от 0,2 до 1 минимальной заработной платы в зависимости от размера собаки;
Кроме того, решением от 12 февраля 1997 года N32 сессией Мингорисполкома утверждены повышающие коэффициенты к ставкам земельного налога и арендной платы за землю. Дело даже не в рациональности или абсурдности того или иного введенного сбора, а в том, что свои права в части налогообложения Мингорисполком реализовал еще далеко не полностью и дальнейшие его шаги непредсказуемы. Такое стремление властей решить проблемы, связанные с недостатком средств в республиканском и местных бюджетах, безусловно, оправданно. Но будут ли получены желаемые результаты? Ведь при этом даже не учитывается отрицательный опыт России недавних лет, когда местные администрации чинили произвол в сфере введения местных налогов и сборов. Благодаря недостаточному правовому регулированию региональные и местные органы власти ввели более ста различных налогов и сборов и существенно дестабилизировали налоговые отношения. В результате это положение было в стране отменено.
Указом президента Беларуси №70 от 20 января 1997 года и Постановлением Совета Министров №46 от 31 января 1997 года установлены фиксированные суммы налога на прибыль и твердые суммы подоходного налога, взимаемые ежемесячно по каждому объекту торговли (общественного питания), торговому месту.
То, что правительство прибегло к этому приему, говорит о крайне низкой дисциплине налогоплательщиков в сфере частной торговли (работ, услуг). Но верно ли определены причины и методы? Очевидно, что налоговые "новшества" в конечном итоге отразятся на обычном безденежном потребителе и несущественно затронут более обеспеченную часть населения.
Назрела необходимость реформы в сфере налоговых отношений, так как введением дополнительных налогов и сборов на любом уровне (республиканском или местном) проблем не решить. Кроме того, одно из обязательных требований к налоговой системе — постоянство и предсказуемость. В нашем случае этот фактор отсутствует полностью.
Существует ряд проектов Налогового кодекса Беларуси. В их основе — проект нового Налогового кодекса России.
Необходимость создания сопрягаемого налогового законодательства в первую очередь на территории СНГ очевидна. Наши страны переживают во многом схожие экономические трудности и, кроме того, являются традиционными партнерами в сфере производства и торговли.
В подготовке нового налогового кодекса Россия продвинулась несколько дальше Беларуси — там высшие органы власти (Государственная Дума) уже рассматривают проект, а наш парламент его еще не обсуждал. Однако необходимо учитывать ряд объективных факторов. Наиболее очевидные — различия в конституционном устройстве и в базовых ресурсах двух стран. В России существует трехуровневая бюджетная система (государственный, региональные и местные бюджеты), в Беларуси — двухуровневая (государственный и местные). Россия опирается в основном на добывающую промышленность, Беларусь — на сборочные производства и сельское хозяйство. Несоответствие налогово-бюджетной системы страны реальным ресурсам вызывает проблемы с формированием бюджета и не способствует гармоничному развитию собственной экономики. А это неизбежно отражается на благосостоянии граждан.
Ясно, что необходимо принять единые общеправовые нормы и согласовать налоги, пошлины, сборы и процедуры, связанные с функционированием единого таможенного пространства, учитывая интересы обеих стран. Но налоговые системы обоих государств должны быть построены с учетом собственных ресурсов и государственного (конституционного) устройства.
В рамках налогово-бюджетной реформы необходимо предусмотреть:
- установление прав, обязанностей и ответственности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников налоговых отношений;
- изъятие только законно установленных налогов и сборов;
- установление нормы, в соответствии с которой ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, не предусмотренные законом;
- применение официально опубликованных актов налогового законодательства;
- запрещение придания актам налогового законодательства обратной силы;