1.2 Причины коррупции и ситуации, в которых она возникает.
Что же является причиной возникновения коррупции? Вот простой ответ, который дают большинство исследователей коррупции: причиной коррупции является государство, т.е. различные ограничения, регулирующие и контролирующие правила, налагаемые на свободных экономических агентов. Следуя экономическому подходу, т.е. предполагая что каждый максимизирует свою прибыль, можно прийти к выводу, что коррупция - естественное экономическое явление, связанное с наличием государства. Государство, призванное исправить неэффективность и "провалы" рынка (market failures), само может вызвать коррупцию и неэффективность.
С экономической точки зрения коррупция является способом проявления поведения тех, кто "ищет выгоды" (rent-seeking behaviour). Такое поведение сопровождает процессы конкуренции за государственный контракт, за квоту на экспорт или на импорт, но может быть результатом желания частной фирмы освободиться от некоторого налога (тогда коррупция является теневым аналогом налогообложения -и это показано в работе А. Шляйфера и Р.В. Вишни [2]).
Как следует из доклада [б], существует шесть наиболее общих ситуаций, которые создают мотивы для коррупции – иными словами, для привнесения рыночного правила "поиска выгоды" в государственное регулирование.
1. Правительство может предписывать распределение дефицитной ренты (rent) большому числу частных лиц и фирм, используя формальные критерии, а не желание заплатить за распределяемую ренту. Взятки очищают рынок.
2. Бюрократы в общественном секторе могут быть слабо мотивированы хорошо исполнять свою работу из-за низкой зарплаты и низкого уровня внутреннего контроля. Здесь взятки выполняют роль премий.
3. Частные фирмы и лица пытаются понизить издержки, налагаемые на них прав” тельством в форме налогов, потребительских правил и регулирований. Взятки понижают издержки у тех, кто их заплатил.
4. Правительство часто передает большие финансовые прибыли частным фирмам через контракты, приватизации и присуждение концессий. Взятки влияют на уровень монопольных рент и их разделение между частными инвесторами и общественными чиновниками.
5. Взятки могут замещать законные формы политического влияния. Подкупая политиков, покупается их влияние, а подкуп политиками — покупка голосов.
6. Правосудие имеет власть налагать издержки и перераспределять ресурсы между сторонами. Взятки могут перекрывать законные нормы.
Итак, вмешательство государства создает ограничения для частного рынка и, следовательно, мотивы нарушить эти ограничения, поэтому сами экономические агенты часто заинтересованы в подкупе чиновника. Такой метод регулирования рынка государством, как, например, выдача разрешения или лицензии, приводит к тому, что монополист – чиновник, владеющий правом на выдачу разрешения, имеет возможность воспользоваться своим положением в личных целях. Таким образом, чиновник, так же как и агент, имеет мотив нарушить свои обязательства перед государством.
Когда же такое обоюдное или одностороннее желание приводит к коррупционной сделке? Согласно Р. Клитгаарду [7). условное уравнение коррупции может быть таким: коррупция = монополия + свобода действий - подотчетность. Монополия бюрократа на нужную для фирмы услугу и одновременно отсутствие контроля над бюрократом приводят к сделке. Эта мысль подтверждается в работах [2, 8]. В государственной (часто, следовательно, монопольной) организации некоторая нечеткость инструкций является обычной практикой. Такая нечеткость приводит к ситуациям, когда руки бюрократов оказываются "развязанными". Такого же рода монополизм в частной фирме приводит к аналогичным последствиям. Но, согласно работе Э.К. Банфилда [9], в которой подробно рассматривается разница между коммерческой (business organization) и государственной организацией и возможности коррупции в них, в последней такие возможности гораздо шире. Это связано с сильной раздробленностью власти в государственной организации. Кроме того, в связи с нечеткостью границ полномочий бюрократа нет возможности контролировать правильность выполнения его решений, поскольку почти всему может быть дано разумное и правдоподобное объяснение. Вместе с тем служащий государственной организации кроме денежной выгоды может преследовать другие цели, например, переизбрание на новый срок. В этом случае отказ от взяток и даже демонстрирование такого отказа может считаться некоторым эквивалентом самой взятки, как это показано Дж. Фехтингером и Ф. Уирлом [8]. Интересное различие этих двух видов организаций
состоит в следующем; считается, что коррупцию в государственной организации необходимо уничтожать любыми средствами, тогда как в отношении коммерческой организации целью является не минимизация, а оптимизация уровня коррупции, т.е. затраты на меры по предотвращению и уменьшению коррупции соизмеряются с получаемой от этих мер прибылью.
В литературе по коррупции изучаются ситуации, когда ее причиной является государственное регулирование, направленное на две, можно сказать, противоположные цели. Во-первых, предполагается, что государственное регулирование оптимально и направлено на ликвидацию действительно существенных "провалов" рынка (например, загрязнение окружающей среды, что исследуется в работе Д. Мукхерьи, И.И. Пнг [10]). И, во-вторых, рассматриваются случаи, когда государственное регулирование неоптимально в принципе.
Как следует из анализа модели, предложенной в работе Д. Акемолгу и Т. Вердье [11], даже при оптимальном устройстве общества в нем будут присутствовать ренты (завышенные зарплаты) для государственных бюрократов, некоторая доля коррупции и ненаилучшее распределение индивидуальных талантов. Кроме того, в работе этих же авторов [12] доказывается, что все эти последствия (присутствие коррумпированных бюрократов, рент в общественном секторе и ненаилучшее распределение талантов) все же не являются достаточным доказательством того, что общество должно избегать вмешательства государства, поскольку описанные выше "провалы" государства все же лучше, чем "провалы" рынка, которые государство пытается ликвидировать.
Любопытным фактом является то, что государственное регулирование может изначально быть направлено на извлечение взяток. Согласно [1], многие специалисты считают главной причиной коррупции разрастающуюся армию чиновничества, бюрократизацию общественной жизни, неоправданное расширение роли государства. Как упоминалось в работе Л. Хиллмана и Э. Каца [13], еще Г. Таллок в 1965 г. заметил, что поскольку прибыль бюрократов растет с числом подчиненных, это способствует увеличению бюрократической иерархии без сопутствующего роста общественной прибыли. В. Танци [14] анализирует феномен коррупции и утверждает, что для ее уменьшения необходимо радикально снизить роль государства в экономике и сократить размер общественного сектора. С.Н.С. Чёнг [15] утверждает, что поскольку каждый политик и чиновник максимизирует собственную прибыль, то большинство правил, квот, и т.п. созданы специально для того, чтобы повысить доход этих чиновников с помощью поступающих взяток.
Таким образом, существенным моментом в изучении причин коррупции является вопрос об оптимальности государственного регулирования, а это зависит от конкретной ситуации в конкретной стране. Изучая причины коррупции, нельзя не принимать во внимание состояние общества в целом. Как рыночная, так и плановая и переходная экономика (см., например, работу Б.Н. Сандса [16] о роли бюрократической коррупции при реформировании в Китае) могут вызвать коррупцию, однако причины коррупции (как, впрочем, и ее форма и последствия) могут существенно различаться.
Как утверждается в работе М.Джонстона [17], коррупция является симптомом более глубоких проблем общества, что подтверждается эмпирическими данными: коррупция тесно связана со спадами экономического развития, понижением инвестиций, недостатком кредитоспособных гарантий прав собственности и контрактных прав, слабой ннституционализации правительства, низким уровнем общественного взаимодействия и слабостью закона, низкой конкурентоспособностью, глубокими этническими разделениями и конфликтами, низким уровнем участия масс в политике и слабой защитой гражданских свобод, низким образовательным уровнем и относительно закрытой экономической и политической системой.
1.3 Вариации степени коррумпированности.
Практически все авторы работ о коррупции согласны с тем, что она широко распространена во всем мире и ее влияние довольно значимо. Как указывается в работе [2], в ряде развивающихся стран доходыот коррупции, вероятно, составляют значительную долю ВНП, но следует подчеркнуть, что коррупция является обыденным явлением и в развитых странах. В тоталитарных государствах, к которым можно отнести бывшие социалистические страны, трудно провести границу между коррупцией и властью: поскольку коррупция разрастается тем больше, чем более абсолютна власть, то она в конце концов сливается с властью или становится ею. Что касается стран с переходной экономикой, то в них государственная коррупция может развернуться в больших масштабах. Как отмечалось выше, одним из основных условий возникновения коррупции является наличие дефицитных благ, которые или невозможно приобрести на свободном рынке по сложившимся ценам, или, если и возможно, у дискриминирующего монополиста. Такое явление характерно для стран с переходной экономикой, в которых собственность на средства производства и продукты труда ранее принадлежала государству и находилась в распоряжении бюрократического аппарата. В таких странах в период постепенной и неуверенной приватизации права собственности остаются в значительной степени весьма расплывчатыми, а привилегии на распоряжение собственностью – в руках бюрократического аппарата. Поэтому для бюрократического аппарата появляются широкие возможности использовать сохранившиеся привилегии для извлечения личной выгоды. Цель бюрократов, очевидно, в этом случае отличается от целей, стоящих перед ними как представителями всего общества.