Данная позиция нашла свое отражение и в судебной практике. В постановлении Президиума ВАС РФ от 25.06.1996 № 4194/95[28] и в письме ВАС РФ от 19.08.1994 № С1-7/ОП-587 «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике»[29] подчеркивалось, что «обязательственное отношение, возникшее на основе государственного контракта, не следует рассматривать в качестве обычного договорного отношения по осуществлению предпринимательской деятельности». Основанием для такого подхода служит то обстоятельство, что «предпринимательская деятельность в данном случае совмещалась с функциями организации, выполняющей поручение государства по закупке продукции для государственных нужд».
В период разработки Гражданского кодекса РФ многими учеными высказывалось суждение о необходимости отказа от включения в Кодекс норм, направленных на учет интересов государства и всего общества, т.е. публичных интересов. Обосновывалось это тем, что гражданское право - это исключительно частное право. Так, С. Алексеев утверждал, что «до тех пор, пока гражданское законодательство, законы о собственности, предпринимательстве, все аналогичные законы не будут признаны и конституированы в общественном и юридическом бытии в качестве частного права, у нас не будет действительной частной собственности, предпринимательства, частной инициативы, права крестьян на землю»[30].
Участие государства в регулировании экономических процессов нельзя отрицать. Это нашло отражение в некоторых положениях Гражданского кодекса РФ. Например, возможность понуждения к заключению договоров в определенных ситуациях (ст. 445 ГК РФ). В ст. 527 ГК РФ предусмотрена для отдельных категорий юридических лиц обязанность заключить контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд при условии возмещения убытков, которые могут быть причинены им в связи с выполнением контракта. Эта обязанность установлена, прежде всего, для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке (п. 4 ст. 9 Федерального закона о государственном резерве, п. 2 ст. 5 Федерального закона о поставках).
Таким образом, не смотря на то, что гражданское законодательство по определению носит частно-правовой характер, в нем используются императивные правила, которые устанавливают ограничения в интересах, как отдельных групп лиц, так и в общих интересах. Некоторые авторы прямо указывают, что «гражданское законодательство носит частно-публичную направленность».[31] Вместе с тем, нельзя смешивать частное и публичное право, так при этом стирается различие между двумя типами правового регулирования. Необходимо четко различать частное и публичное право, «поскольку отношения, включаемые в ту или иную сферу, приобретают различный правовой характер».[32]
Поэтому позиция авторов, причисляющих отношения, регулирующие поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, к отношениям «частно-публичного» характера является спорной. Основным критерием разграничения частного и публичного права является метод правового регулирования. Методом публичного права является метод централизации, который характеризуется «неравным правовым положением сторон, подчинением частных лиц одному властному центру, дающему обязательные для исполнения предписания»[33]. Методом же частного права является метод децентрализации, который предполагает равноправие сторон, обладающих свободой выбора того или иного вида деятельности и самостоятельно регулирующих отношения между собой. Государство здесь выступает как «арбитр, разрешающий споры между ними, а также в субсидиарном порядке регулирующий соответствующие отношения, если они не урегулированы самими сторонами»[34]. Государственное регулирование гражданско-правовых отношений необходимо и обосновано, а признание частного права состоит в «ограничении этого вмешательства, в установлении для него строгих рамок и форм гражданским правом, т.е. частным правом» [35].
Таким образом, наличие императивных правил в регулировании отношений по поставке для государственных или муниципальных нужд не является основанием для отнесения контракта к договору смешанного типа, регулирующего гражданско-правовые и административно-правовые отношения, как считают некоторые авторы.
В отличие от авторов, считающих контракт смешанным или комплексным договоров, ряд авторов поддерживаются другой точки зрения, считая, что «характерные для государственного контракта особенности позволяют рассматривать его как гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы».[36] В основе данной позиции, высказанной Шевченко Л.И., лежит такая особенность контракта как возможность контроля со стороны заказчика за ходом работ по выполнению контракта и одностороннего отказа от исполнения обязательств. Но согласно данной точки зрения, не смотря на присутствие отдельных административно-правовых элементов, главенствующее значение при определении правовой природы контракта имеет наличие свойств гражданско- правовой договора.
Правоотношения, возникающие в процессе обеспечения государственных или муниципальных нужд, влияют на правоотношения, непосредственно вытекающие из контракта. При этом правоотношения по обеспечению государственных или муниципальных нужд регулируются не только нормами гражданского права, но административного, бюджетного, налогового права. Нормы административного права регулируют порядок определения государственных заказчиков (ст. 4 Федерального закона о закупках, ст. 3 Федерального закона о поставках), разработки целевых федеральных программ, контроль за проведением конкурсов на размещение государственных или муниципальных заказов со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления (ст. 17 Федерального закона о размещении заказов) и т.д. Нормы бюджетного права регулируют отношения по обеспечению государственных заказчиков финансовыми ресурсами для обеспечения поставок для государственных или муниципальных нужд из бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования. Налоговые нормы регулируют отношения по предоставлению поставщикам льгот по налогообложению (ст. 7 Федерального закона о закупках, ст. 4 Федерального закона о поставках).
Таким образом, регулирование отношений по обеспечению государственных или муниципальных нужд обеспечивается не только нормами гражданского права, но отношения, урегулированные контрактом, по своей правовой природе являются гражданско-правовыми. Данная позиция законодательно закреплена в ст. 525 ГК РФ, в которой установлено доминирующее положение гражданско-правовых норм над иными правовыми актами. Нормы других правовых актов могут применяться к отношениям, вытекающим из контракта и заключенного в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, только в случае, если эти отношения не урегулированы Гражданским кодексом РФ. Тем самым законодатель закрепил следующую позицию: контракт является гражданско-правовым договором.
1.3 Особенности правового положения субъектов поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
Положениями статьей 525-534 ГК РФ определены стороны контракта на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах. Ими являются государственный или муниципальный заказчик (далее - заказчик) и поставщик. В случае, если контрактом предусмотрено, что поставка товаров осуществляется поставщиком определяемому заказчиком покупателю по договорам поставки товаров в государственных или муниципальных интересах, то участником данных правоотношений становиться покупатель.
Следует отметить, что некоторыми специальными нормами предусмотрены особые требования к субъектному составу государственного контракта. Так, в качестве государственного заказчика материальных ценностей в госрезерв в соответствии со ст. 9 Федерального закона о государственном резерве может выступать только федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление госрезервом, а в соответствии со ст. 1 Федерального закона об оборонном заказе государственным заказчиком по оборонзаказу являются федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». То есть, круг лиц, которые могут выступать государственными заказчиками в данных правоотношениях, ограничен, что связано с необходимостью контроля со стороны государства за поставками в государственный резерв и для обеспечения оборонного заказа в силу их важности для жизнедеятельности государства.
Необходимо также добавить, что в соответствии со ст. 4 Федерального закона о закупках заказчики для формирования федерального или регионального фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия определяются Правительством РФ или органом исполнительной власти субъектов РФ. Аналогично регулируется порядок определения состава государственных заказчиков для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд (ст. 3 Федерального закона о поставках). То есть заказчики при поставках продукции для федеральных государственных нужд и при поставках сельскохозяйственной продукции определяются Правительством РФ, что отличается от положений Федерального закона о размещении заказов.
Проанализировав ст. 4 Федерального закона о размещении заказов, можно выделить следующие группы лиц, которые выступают заказчиками:
1. Государственные органы (в том числе органы государственной власти) и органы местного самоуправления.
2. Органы управления государственными внебюджетными фондами.
3. Казенные учреждения.