М.М. Прошунин
Финансовый мониторинг как правовое и экономическое явление в рамках борьбы с противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма возникло сравнительно недавно, в отличие от самого термина «мониторинг», который широко используется в сфере экологического, технологического мониторинга, а также в сфере финансов [1. С. 38].
В настоящее время отсутствуют научные исследования, определяющие место финансового мониторинга в российской правовой системе, за исключением отдельных отсылок на нормы различных отраслей права. Так, В.И. Михайлов отмечает, что противодействие легализации доходов от незаконной деятельности осуществляется в финансовой, банковской, административной, уголовно-процессуальной и других сферах деятельности, однако не определяет предметы регулирования соответствующих отраслей права [2. С. 50].
На наш взгляд, отношения, возникающие в сфере финансового мониторинга, следует рассматривать, прежде всего, в рамках финансово-правового поля по нескольким причинам.
Во-первых, под определение финансового мониторинга попадают общественные отношения, одним из субъектов которых является уполномоченный орган государства либо иной субъект, выполняющий публичную функцию, наделенный в силу закона полномочиями давать указания другому субъекту.
В настоящий момент такими уполномоченными органами государства в сфере финансового мониторинга являются Росфинмониторинг и надзорные органы (Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам России, Государственная пробирная палата, Росстрахнадзор). К уполномоченным организациям, выполняющим делегированные публичные функции, следует отнести субъектов финансового мониторинга. Иными словами, имеют место вертикально-властные отношения, относящиеся к предмету финансового права.
На возможность отнесения общественных отношений в сфере финансового мониторинга к предмету регулирования финансового права указывает и тот факт, что комплекс мер, осуществляемых субъектами финансового мониторинга (обязательный и факультативный финансовый мониторинг), являющихся сущностью финансового мониторинга, регулируется нормами финансового права. Как справедливо подчеркивает О.Н. Горбунова, «основными задачами Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу являются: сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представляется, что для проведения подобного мониторинга большую роль играют нормы финансового права, которые регулируют финансовую деятельность государства, т.е. деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию фондов денежных средств» [3. С. 86].
Во-вторых, методом правового регулирования общественных отношений в сфере финансового мониторинга выступает императивный метод, устанавливающий вертикальные правоотношения между: 1) Росфин- мониторингом и надзорными органами, что имеет место, например, при установлении обязанности Банка России согласовывать правовые акты в сфере финансового мониторинга с Росфинмониторингом; 2) Росфин- мониторингом и надзорными органами, с одной стороны, и субъектами финансового мониторинга, с другой стороны, например, при проведении проверок соблюдения субъектами финансового мониторинга законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма; 3) субъектами финансового мониторинга и их клиентами при выполнении функции в сфере финансового мониторинга, например, при требовании о предоставлении информации о проведенной операции или реализации права на приостановление исполнения операции.
В-третьих, объектом финансового мониторинга, как было сказано ранее, выступают, прежде всего, операции с денежными средствами. Несмотря на то, что контролю подлежат также операции с иным имуществом, следует отметить, что именно деньги являются тем финансовым инструментом, который более легко отмыть, чем «угнанный автомобиль», «украденное произведение искусства», «ювелирные украшения», которые, в отличие от денег, обладают определенной индивидуальностью. Иными словами, объектом финансового мониторинга выступают финансовые отношения. В свою очередь, именно финансовые отношения являются объектом регулирования финансового права.
В-четвертых, финансовый мониторинг, хотя и опосредованно, но связан с деятельностью государственных органов по аккумулированию, распределению и использованию централизованных фондов денежных средств, которая, в свою очередь, является предметом финансового права.
Так, в процессе финансового мониторинга могут быть выявлены операции с денежными средствами или имуществом, полученными в результате незаконного использования централизованных фондов денежных средств государства или муниципального образования. На тесную взаимосвязь финансового мониторинга с финансовой деятельностью государства указывает то, что, как следует из выступления на парламентских слушаниях Председателя Банка России С. М. Игнатьева, из-за преступной деятельности по отмыванию незаконных доходов «потери консолидированного бюджета (включая государственные внебюджетные фонды) составляют от 500 до 800 млрд рублей в год» [4].
Отмывание преступных доходов ограничивает объем поступлений в централизованные денежные фонды, а значит, препятствует аккумулированию денежных средств в бюджетах различных уровней бюджетной системы. Как следствие, отмывание преступных доходов оказывает негативное влияние на финансовую деятельность государства и общества в целом.
Кроме того, финансовый мониторинг, как и в случае с финансовой деятельностью государства, направлен на реализацию функций и задач государства и муниципальных образований, к которым следует отнести обеспечение экономической безопасности государства. Одной из составляющих экономической безопасности государства является недопущение преступных доходов в финансовую систему Российской Федерации и предотвращение использование данной системы для отмывания преступных доходов и финансирования терроризма.
Подтверждает тесную взаимосвязь финансового мониторинга с финансовой деятельностью государства О.Н. Горбунова, утверждающая, что «финансовая деятельность государства регулируется, кроме того, специальными законами, касающимися той или иной области этой деятельности. Именно к таким законам относится Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных путем...» [3. С. 101].
В качестве последнего довода необходимо отметить, что финансовые отношения являются динамической категорией. В этой связи должно развиваться и финансовое право путем расширения сферы отношений, являющихся предметом регулирования финансового права. Косвенным подтверждением тому являются также слова П.М. Годме, который утверждал, что наука финансового права выходит за пределы законодательства о финансах и юридического режима государственных финансов. Эта наука изучает также те последствия, которые возникают для государственных финансов в результате действия публичной власти. [5. С. 43].
И.В. Рукавишникова отмечает, что «понятие и состав финансового права изменялись одновременно с правовыми и политическими режимами в обществе и государстве» [6. С. 9]. А значит, в том числе в соответствии с целями и задачами, которые преследовало государство на определенном этапе развития. Бесспорным, на наш взгляд, является утверждение, что одной из современных задач развития современного демократического правового российского государства является борьба с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма.
Вместе с тем, несомненно, в отношении состава и структуры государственных органов в сфере надзора за соблюдением законодательства о финансовом мониторинге, их взаимодействии с Росфинмониторингом, прежде всего, при привлечении субъектов финансового мониторинга к административной ответственности за нарушение законодательства о финансовом мониторинге, следует говорить о нормах административного права.
В части уголовного права и процесса возникающие после передачи Росфинмониторингом материалов в правоохранительные органы общественные отношения с участием правоохранительных органов регулируются нормами уголовного и уголовно-процессуального права, и, по определению, не могут рассматриваться как финансовый мониторинг. По той же причине нельзя отнести правоохранительные органы ни к одному из уровней уполномоченных органов власти и организаций в сфере финансового мониторинга.
Таким образом, наличие норм различных отраслей права позволяет говорить о формирующемся комплексном правовом регулировании вопросов противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма.
Вместе с тем представляется возможным говорить о приоритетном значении норм финансового права в регулировании общественных отношений, которые являются сущностью финансового мониторинга, а именно отношений по контролю (выявлению) операций, связанных с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. Иными словами, контрольная сущность финансового мониторинга дает нам право говорить о финансовом мониторинге как о новом виде финансового контроля.
Рассматривает финансовый мониторинг как самостоятельный вид финансового контроля и Н.И. Хими- чева, связывая принятие мер по усилению государственного финансового контроля с принятием Закона о противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма [7. С. 146].
В целях обоснования данной точки зрения рассмотрим принципы и функции государственного финансового контроля в преломлении к финансовому мониторингу. На наш взгляд, в основе функционирования финансового контроля и финансового мониторинга лежат общие организационно-правовые принципы.