Ученые социалистических стран в своих выступлениях наглядно показали, что децентрализация в наших условиях не имеет одностороннего характера и не сводится к усилению элементов рынка. Расширение хозяйственной самостоятельности предприятий не противоречит концепции единой государственной власти, ибо в действительности речь идет лишь об изменении методов ее осуществления.
Деятельность государственных органов все в большей степени «пропитывается» экономическим содержанием. Умение считать, предвидеть и маневрировать становится особенно ценным. Вместе с тем потребность в плановом руководстве по основным вопросам в условиях расширения хозяйственных связей предприятий становится еще более ощутимой с точки зрения обеспечения единства в функционировании всего экономического организма. Потребности специализации и планирования производства диктуют необходимость централизованного определения основного направления, правильной ориентации хозяйственной политики, установления важнейших планово-регулирующих показателей, правового нормирования, контроля и технико-методической помощи.
Не случайно в «Общем положении о министерствах СССР» устанавливается, что министерство осуществляет плановое руководство отраслью на научной основе с учетом требований комплексного развития народного хозяйства Союза ССР, союзных республик и экономических районов, обеспечивает правильное сочетание экономических и административных методов руководства.
Применение в управлении новой техники заметно облегчает обработку информации и принятие обоснованных решений в централизованном порядке. Поэтому важно установить, по каким вопросам должны приниматься такие решения, ибо одновременно, как мы отмечали выше, идет процесс децентрализации решения оперативных вопросов. При этом нужно иметь в виду, что решения должны приниматься лишь в тех звеньях аппарата управления, которые располагают для этого квалифицированными кадрами, необходимой информацией и т. п.
Вполне естественно, что хозяйственная реформа, знаменуя появление нового типа отношений между органами управления и подчиненными им предприятиями и организациями, неизбежно влечет за собой эволюцию самого аппарата. И здесь мы сталкиваемся со многими противоречивыми взглядами и оценками. Особенно «не повезло» административным методам, которые подчас отождествляются с администрированием. Показательна в этом смысле дискуссия на состоявшейся в МГУ в ноябре 1966 г. межвузовской теоретической конференции по вопросу «Роль права в развитии социалистической экономики и демократии».[6] В докладе, с которым выступил проф. Н. Г. Александров, утверждалось, что административные методы означают наличие у органов дискреционных полномочий решать по субъективному усмотрению вопросы, не урегулированные нормами и нормативами. Его оппоненты справедливо отмечали, что административные методы, понимаемые как экономические методы управления, есть организационно-властная деятельность, обеспечивающая работу на основе саморегулирования. Чем точнее законом установлена компетенция органов, тем более обоснованно и определенно складываются их связи с предприятиями.
В самом деле, какова в этих условиях эволюция самой управленческой деятельности, сохраняется ли такое ее свойство, как дискреционность? Это — не праздный вопрос, ибо действительно возникает проблема: как совместить возможность свободного усмотрения в решении вопросов с выбором, принятием научно обоснованных решений. Противоречие было бы непреодолимым, если бы исполнительно-распорядительная деятельность полностью формализовалась, сводясь к администрированию в его худшем виде. Эволюция же управления по линии возрастания удельного веса научно-технических и организационно-методических функций лишь усиливает его эффективность. В этом смысле вряд ли можно согласиться с утверждением Ю. В. Субоцкого, что значение «распорядительства» ослабевает,[7] ибо в действительности речь идет о видоизменении управленческой деятельности.
Усиление элементов научного предвидения и обоснованности во многом обеспечивается благодаря большей связи управленческих органов с наукой. Почти все центральные государственные органы имеют в своем ведении соответствующие научно-исследовательские и проектно-конструкторские институты, бюро, лаборатории. При этих органах успешно действуют научно-технические и иные советы, к решению управленческих проблем широко привлекаются ученые. Меняется и роль специалистов в управлении, от них требуется большая компетентность, обширные знания, умение предвидеть ход событий, хорошие организаторские качества. В самом составе управленческого персонала происходят весьма существенные изменения. С внедрением счетно-вычислительных машин повышается удельный вес инженеров, экономистов и т. п., меняется соотношение специалистов и администраторов. Тем не менее, проблему научной квалификации работников управления еще нельзя считать решенной до конца.
Приходится, однако, констатировать неодинаковый подход к оценке роли аппарата. В последнее время появились мнения о сужении сферы деятельности аппарата, утверждения, что его деятельность призвана лишь создавать условия хозяйствования и корректировать хозяйственные процессы, не поддающиеся экономическому регулированию. Если бы мы стали на такую позицию, то это неминуемо сказалось бы на размахе и содержании творчески-созидательной деятельности центральных и местных органов. Между тем на плечи аппарата и по сей день ложится громадная планово-распорядительная, технико-экономическая работа, носящая поистине аналитический характер. Специализированное управление не есть что-то привнесенное извне, оно является органическим элементом системы социалистических общественных отношений. Любая система счетно-вычислительных машин и центров может действовать успешно не вне или взамен, а лишь в рамках государственного аппарата.
Нужно заметить, что «наступление» на органы управления идет и с другой стороны. Ратуя за всемерное укрепление позиций предприятий, многие научные и практические работники стремятся поставить государственный орган и предприятие чуть ли не в равные условия. Достаточно напомнить, о предложениях ввести систему равной имущественной ответственности «сторон», предоставить предприятиям право приостанавливать неправильные с их точки зрения решения и указания, вышестоящих государственных органов, предложении сделать арбитраж «верховным судьей» в спорах между органами управления и предприятиями. Конечно, еще встречается немало фактов произвольного вмешательства в дела предприятий и ущемления их прав.[8] Но едва ли на этом основании можно делать такие далеко идущие выводы. Практически это неизбежно привело бы к ослаблению единых основ управления и государственной дисциплины. Даже сейчас уже ощущается ограниченность прав главков министерств, которые подчас не могут самостоятельно перебросить излишки сырья с одного предприятия на другое, потребовалось создать резерв министерств и ведомств для оказания финансовой помощи предприятиям и хозяйственным организациям. Надо полагать, речь должна идти о таком видоизменении в организации, содержании и методах работы управленческого аппарата, которое диктуется новыми условиями. Важно, прежде всего, правильно оценить и во всей полноте использовать преимущества демократической структуры нашей государственной власти, позволяющей органически увязывать интересы центра и мест.
Эта проблема, как известно, весьма многогранна. Мы коснемся лишь некоторых ее сторон, позволяющих наглядно представить совместимость процессов специализации и демократизации управления. Прежде всего, демократизация в наших условиях не ограничивается только низовым звеном. Она охватывает все звенья управления, снизу доверху, создавая условия для реального влияния трудящихся на решение больших и малых дел. Одной из наиболее эффективных форм связи производственных ячеек с государственными органами является вхождение в состав последних представителей нижестоящих органов, предприятий и общественных организаций. Так, в числе 56 членов Государственного комитета Совета Министров СССР по науке и технике много представителей науки, производства и т. д. В состав научно-технических советов министерств входят ученые, специалисты, новаторы производства, представители НТО. В коллегиях некоторых министерств мы видим представителей профсоюзных и комсомольских организаций.
Это, казалось бы, мелкие факты, но за ними вырисовывается такая тенденция управления, которая позволяет государственным органам лучше выявлять запросы и потребности мест, принимать обоснованные решения.
Все более широкие слои трудящихся участвуют в рассмотрении вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства. С этой целью проводятся собрания граждан — по территориальному принципу (вспомним, например, о сельских сходах), активы и совещания — по производственному. Практика проведения республиканских и областных съездов работников здравоохранения, просвещения с обсуждением отраслевых и профессиональных проблем, с обменом опытом, отчетами органов управления и т. п. показывает, насколько полезны такие коллективные формы работы. В январе-феврале 1967 г. многие промышленные министерства СССР провели совещания хозяйственного актива в отдельных республиках и городах. Государственные органы и должностные лица советуются с трудящимися по актуальным проблемам управления, анализируют их творческий опыт, изучают коллективное мнение. Гораздо чаще стали проводиться теперь выездные заседания коллегий министерств, государственных комитетов, совместные заседания коллегий министерств и ЦК профсоюзов работников соответствующих отраслей и т. п.