В изменениях к законодательству получили достаточно четкое разграничение полномочия Российской Федерации в лице федеральных органов управления образованием. В соответствии с п. 24 ст. 28 Закона РФ "Об образовании" исключительно к ведению Российской Федерации относятся лицензирование и государственная аккредитация[11]:
высших учебных заведений по всем реализуемым ими образовательным программам;
научных организаций и образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные компоненты государственных образовательных стандартов;
образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы;
федеральных государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонного производства, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
расположенных за пределами территории Российской Федерации российских образовательных учреждений и филиалов российских образовательных учреждений по всем реализуемым ими образовательным программам.
Такие нововведения создают "базу" для развития институциональной основы деятельности органов соответствующей компетенции, кроме того, разрешают давно возникавшие проблемы, связанные с нормативными коллизиями порядка осуществления контрольных функций и разделения полномочий между органами различного уровня власти[12].
Новыми в сфере государственной политики и федеральной компетенции являются полномочия по проведению экспертизы содержания и качества подготовки выпускников иностранных образовательных учреждений в случае реализации образовательных программ, соответствующих требованиям установленных в Российской Федерации государственных образовательных стандартов (п. 25 ст. 28 Закона РФ "Об образовании").
Как и ранее, образовательная деятельность подлежит лицензированию. Процедура лицензирования связывается с необходимостью прохождения специальной экспертизы деятельности образовательного учреждения. Между тем законом уточняется, что правом создания экспертной комиссии обладает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление в сфере образования (п. 8 ст. 33 Закона РФ "Об образовании"). При этом исключены соответствующие полномочия органа местного самоуправления и (или) местного (муниципального) органа управления образованием.
Кроме того, в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" устранена коллизия нормы подп. 6 п. 3 ст. 24 Закона, определяющей полномочия по лицензированию и государственной аккредитации высших учебных заведений за Министерством образования и науки РФ. В действующей редакции данный пункт из текста закона исключен. Тем самым законодатель определяет необходимую структуру органов. На федеральном уровне соответствующим правом обладает Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки[13]. В субъектах Федерации такие функции будут иметь профильные органы исполнительной власти. Их предстоит определить в каждом регионе.
Предъявляются требования к составу лиц, входящих в экспертную комиссию. В комиссии должны присутствовать эксперты, которые могут быть назначены из числа лиц, прошедших соответствующую подготовку. При этом порядок подготовки будет установлен Министерством образования и науки РФ[14].
Дополнением к предмету и содержанию экспертизы является указание на то, что экспертиза проводится с учетом уровня и направленности образовательных программ (п. 9 ст. 33 Закона РФ "Об образовании").
Особым характером обладают изменения, внесенные в п. 12 ст. 33 Закона РФ "Об образовании", касающиеся содержания лицензии образовательного учреждения. Нормативные установки таковы, что лицензия должна представлять собой своеобразный "паспорт" образовательного учреждения. При этом в лицензии указывается:
наименование и место нахождения образовательного учреждения или научной организации, перечень, уровень, направленность образовательных программ, по которым предоставляется право на ведение образовательной деятельности, и нормативные сроки их освоения;
наименование и место нахождения филиалов образовательного учреждения или научной организации, перечень, уровень, направленность образовательных программ, по которым таким филиалам предоставляется право на ведение образовательной деятельности, и нормативные сроки их освоения;
контрольные нормативы, предельная численность обучающихся, воспитанников, установленные для образовательного учреждения или научной организации и каждого филиала, срок действия лицензии.
Таким образом, в лицензии указываются филиалы образовательного учреждения.
Подобные изменения являются откликом на настоятельные требования практики по "самостоятельному" лицензированию филиалов образовательных учреждений, с выдачей им отдельных лицензий. Трудно представить "самостоятельность" филиала, которое определяло образовательное законодательство, "работающее" в отрыве от норм действующего Гражданского кодекса РФ. Филиал, хотя и обособленная, но часть структуры юридического лица - образовательного учреждения. Поэтому филиал обладает таким же статутом как, например, кафедра, факультет или иное подразделение вуза[15].
В связи с этим в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" также исключена возможность самостоятельного прохождения лицензирования филиалов вузов. Установлено, что показатели деятельности филиалов высших учебных заведений учитываются при государственной аккредитации таких высших учебных заведений (п. 9 ст. 8 Закона).
Такое представление норм законодательства об образовании свидетельствует, что филиал будет проходить лицензирование "в составе" юридического лица и в случае его успешного прохождения "включаться" в лицензию образовательного учреждения.
В связи с этим на учредителя возлагается также особая ответственность за эффективность деятельности филиала и соответствия необходимым контрольным нормативам и показателям. Таким образом, у образовательного учреждения будет единая лицензия на ведение образовательной деятельности.
Отдельные изменения коснулись контроля над образовательной деятельностью (п. 14 ст. 33 Закона РФ "Об образовании"). Как уже отмечалось выше, контроль над образовательной деятельностью учреждений образования возложен на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление в сфере образования. При этом предмет надзора данных органов расширен за счет включения в него надзора за исполнением образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования.
Подобная уточняющая норма закреплена также в ст. 3 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Контроль над соответствием деятельности вуза проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования.
Средством "реагирования" на соответствующие нарушения является предписание уполномоченного органа. В случае неисполнения предписания в установленный срок действие лицензии полностью или в части ведения образовательной деятельности по отдельным образовательным программам может быть приостановлено с указанием срока устранения выявленного нарушения.
Последствием неустранения соответствующего нарушения является аннулирование лицензии образовательного учреждения. В закон внесена технически оправданная новелла, связанная с юридическими последствиями лишения образовательного учреждения полномочий (прав) на ведение учебного процесса. Аннулирование лицензии являет акт "признания" утраты ее юридической силы, тогда как "изъятие" лицензии по смыслу не влечет подобных последствий и может связываться с "временным" лишением ее обладателя как формального документа.
Кроме того, закреплен "механизм" защиты прав образовательного учреждения в случае аннулирования лицензии. Установлен юрисдикционный порядок обжалования действий уполномоченного органа: решение об аннулировании лицензии принимается выдавшими лицензию федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, и может быть оспорено в суде (подп. 2 п. 14 ст. 33 Закона РФ "Об образовании").
В соответствии с п. 17 ст. 33 Закона РФ "Об образовании" уточняются образовательные учреждения, а также содержание свидетельств об их государственной аккредитации[16].