Служба в любых ее проявлениях выполняет определенные обеспечительные функции в системе реализации полномочий публичной власти. Выполнение данных функций усложняется тем, что механизм их реализации должен соответствовать конкретной исторической эпохе, этапу развития государства, отвечать потребностям общества.
Согласно статье 1 Федерального закона от 6 октября 2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года) местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельное и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Таким образом, частью реализации права граждан на местное самоуправление является формирование структуры местного самоуправления, а также института муниципальной службы.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года, признаваемый в качестве основополагающего, не содержит определения муниципальной службы, но раскрывает понятие должностного лица муниципальной службы. Специальная регламентация института муниципальной службы осуществляется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ). Предшествовавший ему Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) по многим позициям не соответствовал Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131-ФЗ) , носил излишне общий характер и не обеспечивал должного объема правового регулирования отношений в области муниципальной службы, что приводило к неоправданным различиям в региональном законодательстве, особенно в части определения статуса муниципальных служащих. Кроме того, он не способствовал установлению необходимой взаимосвязи муниципальной службы с государственной гражданской службой РФ, что, в свою очередь, не обеспечивало системного, комплексного подхода к установлению гарантий для государственных служащих и муниципальных служащих. Поскольку преодоление названных недостатков правового регулирования было затруднительно осуществить в рамках Федерального закона N 8-ФЗ, законодатель счел целесообразным решить указанные проблемы путем принятия Федерального закона N 25-ФЗ. Нельзя не отметить также, что немалое влияние на изменение законодательства о муниципальной службе оказало совершенствование законодательства о государственной гражданской службе РФ, проведенное в ходе административной реформы в Российской Федерации.
В Федеральном законе N 25-ФЗ более подробно (что видно уже из его названия) по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом N 8-ФЗ регламентируются отношения, связанные с поступлением граждан на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципального служащего. Впервые к участию в отношениях, связанных с поступлением на муниципальную службу и ее прохождением, допускаются граждане иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.
Особое значение имеет закрепление в Федеральном законе N 25-ФЗ принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ N 79-ФЗ), впервые установившем и раскрывшем содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ в законодательстве Российской Федерации. Это обеспечивает необходимую гармонизацию в подходах к правовому регулированию данных видов публичной службы Федеральным законом N 25-ФЗ и Федеральным законом N 79-ФЗ.
Указанный принцип обусловлен общностью правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти. Он предполагает единство положений, связанных с профессиональной составляющей государственной гражданской службы и муниципальной службы, и соотносимость положений, определяющих социальные гарантии государственных гражданских служащих и муниципальных служащих .
Следует отметить, что в состав Федерального закона N 25-ФЗ вошли некоторые нормы, которые только отчасти связаны с отношениями, обозначенными в качестве предмета регулирования данного акта. Речь идет о нормах главы 9, определяющих принятие программ развития муниципальной службы (региональных и местных), а также устанавливающих возможность проведения отдельных экспериментов в соответствии с региональными и муниципальными актами в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований.