3. Согласиться с предложениями по совершенствованию доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, заменив действующую систему распределения «20%+80%» (где 20% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 80% - зачисление по нормативу) системой «40%+50%+10%» (где 40% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 50% - исходя из сложившейся базы, 10% - исходя из численности населения старше 18 лет).
4. Рассмотреть возможность уточнения в 2009 г. нормативов зачисления доходов от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей.
5. Рекомендовать Министерству финансов РФ до 1 сентября 2008 г. обобщить опыт внедрения программного планирования в бюджетный процесс и направить соответствующие материалы в финансовые органы субъектов РФ.
6. Продолжить работу по совершенствованию законодательства РФ в части упорядочения предоставления льгот работникам образования, проживающим в сельской местности.
7. Рекомендовать Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития РФ усилить координацию ФНС России и Росимущества в процессе формирования базы для исчисления региональных и местных налогов.
8. Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития РФ изучить практику применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-Ф3 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и бюджетного законодательства РФ и подготовить предложения по совершенствованию действующего законодательства на рабочей группе Министерства финансов РФ.
Таким образом, мы можем сделать вывод, что основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в России должны стать:
1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;
2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;
3) создание четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;
4) введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности
5) обеспечение определенных финансовые преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.
3.2 Зарубежный опыт совершенствования межбюджетных отношений
Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитывающую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, тенденции, свойственные всему мировому сообществу.На сегодняшний день наиболее актуальной проблемой для всех стран является выработка стратегии межбюджетных отношений, направленной на создание репродуктивного режима территориально-производственных систем и страны в целом.
В настоящее время в мире насчитывается свыше 20-ти стран с федеративным устройством (Россия, США, Германия, Швейцария, Канада, Индия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Эфиопия и др.)..
Опыт разных стран отражает различные аспекты развития федеративных отношений. Так, Швейцария, опираясь на свою политическую систему, усилила акцент на сглаживание межрегиональных различий. Австралийский Союз, имеющий давнюю традицию выравнивания условий между штатами, создал специальный бюджетный режим для регионов, где значительна численность аборигенов. Канада уделяет внимание как выравниванию бюджетных условий в провинциях, так и поддержанию их автономии в вопросах налогообложения и формирования политики. Индия решает широкий круг экономических проблем регионального развития2 путем сочетания нормативно-расчетных и индивидуальных целевых субсидий.
Швейцария обычно рассматривается как типичное конфедеративное государство. В 50-60-х годах прошлого столетия для данного государства были характерны различия в доходах между кантонами (регионами). Хотя выдвигались доводы за оказание финансовой помощи наиболее бедным районам путем планирования и инвестирования в социальную инфраструктуру, правительство Швейцарии использовало для решения этой задачи рыночный подход – стимулирование эмиграции из бедных районов.
Австралийский Союз с точки зрения государственного устройства является федеративной системой с высокой степенью централизации, состоящей из центрального правительства и правительств штатов. Австралия стала более централизованным в бюджетном отношении государством после введения единой системы налогообложения. Эта система пришла на смену конституционно гарантированным правам штатов. Центральное правительство получило полномочия устанавливать любые формы налогообложения, а штатам было запрещено применять налоги на продажу, другие косвенные налоги, а также налоги на личные доходы и доходы компаний. Единое налогообложение привело к тому, что федеральное правительство получало больше доходов, чем требовалось для его расходов, в то время как штатам не хватало средств для удовлетворения насущных потребностей. Эта проблема была решена с помощью широкой системы федеральных субсидий штатам. Хотя штаты, в принципе, выступали против таких субсидий, они были вынуждены принять их из-за слабости своего финансового положения.
Центр сохраняет жесткий контроль над всеми государственными расходами путем предоставления штатам централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, цель которой – удовлетворить бюджетные потребности всех штатов для обеспечения единых по всей стране стандартов общественных услуг. Если бюджетные потребности какого-либо штата изменяются по сравнению с другими, то специальная комиссия по субсидиям решает вопрос о том, следует ли предоставлять этому штату дополнительные средства. Обычно такая субсидия носит разовый характер и рассчитана, как правило, на то, чтобы получающий ее штат смог восстановить свое финансовое равновесие.
Единственным районом, которому особые налоговые привилегии, т.е. специальный налоговый режим, предоставлены на постоянной основе, является Северная территория. Субсидии, предоставляемые Северной территории, рассчитываются таким же образом, как и субсидии другим регионам. Однако при этом учитывается множество компонентов, отражающих ее особые условия. Например, отдаленность территории и низкая плотность населения влекут за собой дополнительные расходы на транспортировку и топливо, длительные сроки исполнения заказов по поставкам, повышенные расходы на связь и т.д. Необычно молодой состав населения требует высокого уровня ассигнований на реализацию программ по проблемам материнства и детства, образования и т.д.
Канада служит примером в высшей степени децентрализованного федеративного государства, в котором большое внимание уделяется уменьшению различий между провинциями. В ней децентрализация помогает адаптировать социальную политику к местным нуждам, обеспечивая в то же время правительствам провинций доходы, достаточные для поддержания стандартов общественных услуг при равных уровнях налогообложения.
Таким образом, федеративные государства решают проблемы распределения налоговых ресурсов и удовлетворения требований регионов с помощью разнообразных методов в зависимости от уровня децентрализации и модели государственного управления. Обычно выделяют три модели бюджетного федерализма – централистскую, децентрализованную и кооперативную.
Классическим примером децентрализованной модели федерализма являются США, а кооперативной – ФРГ.
Особенность американской системы заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех 50-ти штатов и федерального правительства практически независимы. При условии соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным образом целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами (“Медикэр”, “Пособия и услуги ветеранам”, “Специальное обеспечение” и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов. Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма является ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе всей страны.
Исходные предпосылки формирования федеративного строя в России в корне отличны от США. И на сегодняшний день опыт федерализма США для нее неприемлем.
Немецкий опыт федерализма, в том числе бюджетного, вплоть до последнего времени находился в тени американского, канадского и частично австралийского опыта, основанного на идеях так называемого конкурентного федерализма. Между тем сходство исторического опыта Германии и России, в частности фактора “институционального наследства”, делает германскую модель кооперативного федерализма более пригодной для поиска ответов на конкретные вопросы реформирования межбюджетных отношений в новой России.