Индикаторы муниципального социально-экономического развития
Потребность в новой системе показателей социально-экономического развития муниципальных образований выявилась в ходе выполнения ряда проектов в сфере преобразований в муниципальной экономике и социальной сфере, и прежде всего при разработке комплексных муниципальных программ социально-экономического развития.
Муниципальная программа социально-экономического развития[1] (Программа) ориентирована на разработку и реализацию комплекса мер, которые должна принять местная администрация в сотрудничестве с другими представителями муниципального образования для стабилизации и развития экономики города, укрепления его налоговой базы, повышения уровня занятости населения, решения социальных вопросов.
Программа состоит из четырех больших частей.
Первая часть посвящена тщательному анализу социально-экономической ситуации в городе.
Вторая часть начинается с прогноза, позволяющего определить основные тенденции социально-экономического развития. Она содержит также обобщение основных проблем и возможностей развития, выводы по долго- и среднесрочным целям развития, формулирование основных направлений необходимых преобразований.
Третья часть представляет собой свод целевых программ, разработанных в соответствии с выбранными направлениями. В каждой из целевых программ формулируются задачи и определяются конкретные мероприятия по их решению.
Четвертая часть определяет порядок реализации включенных в Программу мероприятий. Она содержит примерный график их выполнения, а также устанавливает процедуру контроля, оценки хода реализации программы, механизмы обратной связи, позволяющей уточнять задачи и рекомендации в ходе текущего планирования. В четвертой части также устанавливается порядок мониторинга социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, предназначенного для получения объективных сведений о реальных изменениях ситуации.
На каждом этапе подготовки и реализации Программы исключительно важное место принадлежит информационному обеспечению.
Система показателей социально-экономического развития муниципальных образований должна быть нацелена на поддержку процессов принятия решений на уровне муниципальных образований, и решать три задачи:
1. Предварительный анализ ситуации в муниципальном образовании. Круг проблем муниципалитета с большей или меньшей степенью глубины описывается набором формализованных показателей. Анализ этих показателей в динамике, их сравнение с аналогичными показателями в других муниципальных образованиях или с определенными нормативными значениями позволяет выявить критические проблемные сферы и потенциальные «полюса роста»;
2. Оценка ожидаемого эффекта от мероприятий, предлагаемых в программах муниципального развития. Постоянно расширяемый массив информации позволяет в ряде случаев рассчитывать ожидаемый эффект от их реализации на основе сопоставления с другими муниципальными образованиями, где аналогичные меры уже реализованы. Такой подход позволяет, по крайней мере, ориентировочно, произвести оценку эффекта от выполнения всей программы;
3. Мониторинг и оценка выполнения принятых программ развития муниципальных образований. Периодические информационные «срезы» по ситуации в муниципальном образовании используются для оценки выполняемости мер, заложенных в программу, а также их эффективности. Таким образом, создается основа для механизма «обратной связи» в ходе муниципального управления, необходимой коррекции средне- и долгосрочного планирования, уточнения текущих планов.
Чтобы отвечать поставленным задачам, система показателей должна отвечать нижеследующим принципам:
1. Комплексный характер системы показателей. С учетом того, что муниципальное образование рассматривается как единая система, показатели должны отражать ситуацию во всех сферах его экономики и социальной среды, находящихся как в прямом (муниципальный сектор), так и в косвенном управлении муниципальных властей (независимые предприятия и организации). Одновременно показатели системы, использующиеся для описания различных, но взаимосвязанных аспектов экономических и социальных процессов, должны быть методологически согласованы, опираться на единую концепцию, использовать единые определения и классификации.
Принцип комплексности реализован в предлагаемой системе показателей в силу того, что она разрабатывалась на основе программ экономического развития городов, проводимых Фондом “Институт экономики города”. В каждой программе содержалась общая концептуальная идея развития города, а также проводился расчет ожидаемого экономического эффекта по единой методике, разработанной специалистами Фонда.
2. Полнота охвата в сочетании с относительной простотой системы показателей. При разработке системы показателей ставилась цель отразить широкий спектр экономических и социальных процессов, происходящих в муниципальных образованиях. В идеале качественная характеристика этих процессов требует сбора и обработки больших объемов статистических данных, значительных сил и средств на их обработку. Однако на практике принятие решений по тем или иным управленческим вопросам часто осуществляется в условиях неполноты информации, недостатка времени на детальное информационное обеспечение, необходимости экономии средств и других ограничивающих факторов.
Поэтому, основываясь на практической деятельности в российских городах, разработчики попытались найти ограниченное количество наиболее важных для каждой сферы городской жизни показателей (индикаторов), отражающих качественные процессы в городской экономике и социальной сфере. Использование ограниченного числа индикаторов позволит при относительно небольших усилиях организовать оперативный мониторинг (например, с периодичностью раз в квартал / раз в полгода / раз в год в зависимости от характера отслеживания первичных данных).
Таким образом, система показателей не создается громоздкой, перегруженной информацией. В то же время она будет достаточной для первичного анализа ситуации в муниципальных образованиях, определения ключевых проблемных сфер и “точек роста”. Хранение, обработка, передача информации будет проводиться с использованием компьютерной техники. В дальнейшем обозначенные с помощью данной системы показателей вопросы могут быть изучены дополнительно, на основе вновь собранной информации, ее уточнения и более глубокой обработки.
3. Возможность насыщения системы достоверной информацией и сопоставимость показателей во времени и пространстве. Система показателей должна быть реалистичной, то есть включать показатели, которые фактически могут быть получены, причем на постоянной основе. Исключительно важное условие формирования системы показателей - сопоставимость показателей во времени и пространстве, необходимая как для отслеживания динамики социально-экономических развития, так и для сопоставления муниципальных образований друг с другом, сравнений данных показателей со средними значениями по регионам, стране в целом, в других странах.
При разработке системы показателей в качестве основы использовались стандартные классификации, разработанные Госкомстатом. Кроме того, в систему включались показатели, для которых требуется информация, не представленная в стандартных статистических классификациях. В эту категорию попадают данные отраслевого характера (они, как правило, существуют в качестве “внутренней” информации в различных отраслевых подразделениях - ЖКХ, пассажирского транспорта и др.), оценочные данные и некоторые прочие. Возможны также ситуации, когда для отдельных показателей потребуются дополнительные исследования, однако целесообразность использования таких показателей в соотнесении с затратами на их получение предстоит оценить дополнительно.
4. Возможность расширения пространственных и временных границ. Изначально система показателей создавалась с целью разработки и последующего отслеживания хода выполнения программ социально-экономического развития, разработанных в 1998-1999 г.г. в российских городах с участием Фонда «Институт экономики города». В числе этих городов были Нижний Новгород, Саратов, Ярославль, Калининград, Хабаровск, Чебоксары, Арзамас, Дзержинск и некоторые другие.
В дальнейшем задачи системы показателей расширились. По мере накопления достаточного массива данных увеличивается возможность проводить аналитические исследования, включая прогнозные. Система ориентирована в основном на города, с которыми работает Фонд “Институт экономики города”, а также на муниципальные образования, заинтересованные в непосредственном контакте и интерактивном информационном обмене с Фондом. На начальном этапе существования системы в основном отслеживалась ситуация в городах, однако в принципе система ориентируется на работу с муниципальными образованиями различного статуса.