Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня, например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.
В бюджетной системе Российской Федерации взаимодействуют различные субъекты межбюджетных отношений.
Специфический характер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетного федерализма. В наиболее общем, агрегированном виде под бюджетным федерализмом следует понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает совокупность отношений между различными уровнями бюджетной системы, самостоятельно функционирующей на основе закрепленных Конституцией страны бюджетных прав и полномочий[1].
Инструментом реализации межбюджетных отношений является бюджетное регулирование, которое в РФ осуществляется в направлениях и формах представленных на рисунке 1 (См. Приложение).
Совокупность компонентов, взаимодействующих в процессе осуществления полномочия, закрепленных в Конституции РФ, образует систему бюджетного федерализма.
В соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из следующих уровней:
- федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местных бюджетов;
- бюджетов поселений (краёв, областей).
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений, которые в настоящее время являются главной проблемой не только во взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации, но и между субъектами федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.
Модель бюджетного федерализма включает 3 составляющие:
- полномочия по расходам уровней власти разграничены;
- наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;
- вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений[2].
В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма.
Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Характерные черты системы межбюджетных отношений в США - относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60-65% государственных расходов по всем уровням.
Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает не всегда. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19-20% ВВП (около 2 трлн. долл.), через консолидированный - 30-32%, но еще 12-13% ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44% ВВП.
Основная доля бюджетных доходов каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.
Сложившаяся в США система межбюджетных отношений не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.
Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Межбюджетные отношения базируются на “общих” налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития.
Обеспечивается социальная справедливость, но несколько в ущерб экономической эффективности. Многие элементы близки ныне действующей российской системе (видимо, не случайно: Россия и Германия - бывшие империи, федерации, сформированные “сверху”).
В китайской модели налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Доводятся задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается, фактически они отданы региональной власти. Не справившихся с налоговым “оброком” наместников снимают с должности, даже исключают из компартии.
Канадская модель. В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Местные органы власти имеют собственные налоги. В стране есть и общефедеральные налоговые отчисления. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод “достраивания” ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке.
В тоже время в этой модели важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения[3].
Россия относится к ассиметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят всего 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст.5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, то это является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а, следовательно, и для сохранения единства федеративного государства.
Развитие федерализма в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни при проведении экономических реформ и особенно соблюдения федеральных законов Российской Федерации, повышение исполнительной дисциплины, обеспечение единого правового пространства РФ. Одним из недостатков в реализации федерализма наблюдается в несоответствии законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов.
Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы.
Унитарные бюджетные системы предусматривают высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.
Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов и соблюдение единства общегосударственных интересов.
Существуют следующие принципы межбюджетных отношений, регламентируемые бюджетным кодексом Российской Федерации, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:
-распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
-разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом;
- равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации[4].
Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.
Одним их направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъекта РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.
Учитывая теоретические аспекты межбюджетных отношений, на наш взгляд, их можно определить как совокупность взаимодействий органов государственной власти Российской Федерации, с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов, обеспечивающих проведение соответствующими органами власти и управления эффективной распределительной и перераспределительной экономической политики.