К сожалению, не представляется возможным охватить весь спектр управленческих реформ, ввиду ограниченности работы определенными рамками. Поэтому автор вынужден ограничиться анализом лишь основных положений административной реформы, реализуемой на современном этапе.
Глава 1. Политико-административные реформы первой четверти XVIII в.
1. Основные идеи петровских преобразований и особенности перехода от традиционной к рациональной модели государственного управления в начале XVIII в.
Петр I (1689—1725) был, безусловно, самым ярким и самым противоречивым правителем на российском престоле. Одни называли его великим реформатором, «диссидентом на троне», другие — беспощадным тираном. Несмотря на эту полярность в оценках, все признавали грандиозность переворота, осуществленного Петром I, и связывали с его именем начало новой эпохи в истории России. Своими реформами Петр I превратил Россию из полуазиатского государства в передовую европейскую державу. Проведенные им преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономики и культуры. Созданные в ходе петровских реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в дальнейшем. Одним из важнейших результатов петровских реформ стало образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной системой управления.
Создание в России современной системы государственного управления Петр I связывал с европеизацией России — сознательным заимствованием европейских ценностей и адаптацией их к российским условиям. Однако европейские ценности использовались властью по преимуществу утилитарно. Государство нуждалось в сильной армии и развитой системе управления, поэтому заимствования производились в основном в тех областях, которые сегодня принято называть военно-промышленным комплексом и государственной бюрократией, и использовались прежде всего для усиления мощи государства, централизации и бюрократизации государственного аппарата. Гордясь ролью «европейца» по отношению к азиатским окраинам, Российская империя не восприняла многих европейских ценностей, таких, как права человека, ограничение власти законом, неприкосновенность частной собственности. Можно сказать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).
Петр I пытался заимствовать технику и технологию в отрыве от социальных и экономических институтов, в рамках которых они действовали на Западе. Поэтому часто использование зарубежных технологических образцов и институтов приводило к результатам, прямо противоположным тем, которые достигались в других странах. Как пример обычно приводят развитие мануфактурного производства при Петре I. Если в странах Западной Европы рост мануфактур сопровождался распадом феодальных структур, то в России насаждение мануфактур «сверху» лишь дало дополнительный импульс такому институту феодализма, как крепостное право. Поскольку многие нововведения, осуществленные Петром I, не были подготовлены предшествующим развитием страны, они нередко имели искусственный характер и, как справедливо заметил один из современных авторов, во многом явились продуктом «административного восторга» перед Европой.
Неустанно трудясь над тем, чтобы превратить Россию в могучую, уважаемую Европой державу, Петр I ничего не сделал для раскрепощения общества, не предпринял никаких шагов в пользу политической свободы. Как писал в этой связи В.О. Ключевский, Петр I хотел «грозою власти вызвать самодеятельность в порабощенном обществе», хотел, чтобы «раб, оставаясь рабом, действовал свободно и сознательно». Совместное действие деспотизма и свободы, просвещения и рабства, по словам историка, — это «квадратура круга, загадка, разрешавшаяся у нас со времен Петра I два века и доселе не разрешившаяся»[10].
При Петре I государство сохраняло преимущественно земледельческий и военный характер. Хотя петровские реформы внесли целый ряд изменений в господствовавшие до этого сословный строй и сословные отношения, само положение основных сословий русского общества (за исключением боярского сословия, которое окончательно ушло с исторической сцены) оставалось неизменным, они только получили более совершенную организацию для выполнения государственных повинностей. Крестьянство, как и раньше, относилось к государству через землевладельцев, находилось подлинной властью помещика и постепенно сливалось с холопством в одну податную категорию. Исключение составляло малочисленное городское сословие, получившее наибольшее число привилегий и совершенно новую организацию благодаря особой заботе Петра I о развитии национальной промышленности и торговли. Прежней осталась и социальная основа государственного управления, находившегося исключительно в руках дворянского сословия, которое уже в XVII в. играло ведущую роль в системе государственной администрации.
В ходе петровских преобразований государственная власть в России приобрела характер абсолютной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат. По сути, устанавливался новый государственный строй, который, в отличие от прежнего московского самодержавия, означавшего суверенитет верховной власти, ее независимость от боярства и церкви, утверждал новый принцип самовластия, основанный на неограниченности и полной бесконтрольности власти монарха. Если самодержавие московских государей строилось на «византийских» представлениях о богоустановленности верховной власти, то петровский абсолютизм исходил из совершенно иного, рационалистического обоснования властных отношений в обществе.
При Петре I была предпринята первая серьезная попытка создания правовой базы российской государственности, впервые верховная власть монарха получила юридическое закрепление в светских законах, основу которого составляли западно-европейская государственно-правовая традиция и понятия естественного права.
Характерно, что в составленном в 1716 г. при личном участии царя 20-м артикуле Воинского устава, законодательно оформившем принцип абсолютной власти монарха, новое определение верховной власти было целиком заимствовано Петром I из западных законодательных источников (шведского права): «Его Величество есть самовластный Монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои Государства и земли, яко Христианский Государь, по своей воле и благонамерению управлять»[11]. 11 октября 1721 г. Петр I принял новый титул императора и стал именоваться Великим. В подготовленном незадолго до этого идеологом петровской реформации Феофаном Прокоповичем Духовном регламенте подчеркивалось: «Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам Бог за совесть повелевает».
Законодательное оформление абсолютной власти монарха неизбежно вело к изменению отношений между государством и церковью. Существовавшие длительное время в допетровской Руси канонические представления о «симфонии властей» как двуединстве светской и церковной власти при Петре I окончательно были вытеснены новым принципом подчинения церкви государству - в чем некоторые ученые видят прямое следствие увлечения Петра I идеями и принципами западноевропейского протестантизма.
Осуществляя модернизацию «вдогонку», власть была вынуждена делать ставку на активное использование мощи и рычагов государства, являвшегося в условиях России основным орудием всех проводимых преобразований. При Петре I был создан настоящий культ государственных учреждений, административных инстанций, бесцеремонно вмешивавшихся в частную и личную жизнь. К самим государственным учреждениям Петр I относился как к воинским подразделениям, считая армию лучшим образцом для государственного устройства. Законам он также придавал значение воинских уставов, нарушение которых должно было караться самым суровым образом. Придав Воинскому уставу 1716г. характер общегосударственного законодательного акта, определявшего деятельность всех без исключения государственных учреждений, Петр I ввел порядок, при котором все чиновники, как и военные, должны были принимать присягу при занятии государственной должности. Тем самым государство приобретало военно-бюрократический и полицейско-патерналистский характер.
При Петре I усиливается личное начало в управлении. Как никто из его предшественников, царь стремился вникать во все мелочи административной работы, вмешивался во все дела лично. Он хотел управлять государством через систему личных поручений, используя для этого созданный в 1704 г. специальный Кабинет — личную канцелярию царя, являвшуюся на протяжении всего его царствования своеобразным штабом по оперативному управлению государственными делами. В значительной мере этой же цели было подчинено создание Петром I лично подчиненного ему Сената — высшего государственного учреждения во главе с генерал-прокурором. Таким образом, стремясь рационализировать систему государственного управления, перенеся с этой целью западную модель государственного устройства на русскую почву, Петр I, в сущности, ничего не изменил в характере и принципах управления, которые продолжали оставаться патримониальными в своей основе[12]. Отличительной чертой петровской модели управления являлось то, что она изначально строилась на преобладании неформальных отношений в структурах власти. В такой системе приказания правителя всегда имеют приоритет перед любыми формальными правилами, которые могут произвольно нарушаться или вообще игнорироваться.