Материально-финансовая основа местного самоуправления (стр. 3 из 6)

Муниципальные образования существенно различаются по своему экономическому потенциалу. В муниципальных образованиях-«донорах» собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образования-«реципиенты» нуждаются в бюджетных дотациях. Донорами, как правило, являются крупные города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Подавляющее большинство муниципальных образований – реципиенты. В отдельных сельских муниципальных образованиях доля собственных доходов не превышает 10% минимально необходимых расходов. В связи с этим возникает проблема финансовой поддержки государством экономически слабых муниципальных образований и изъятия избыточных финансовых средств у доноров.

Пока эта задача решается с помощью так называемых регулирующих налогов, т.е. нормативы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могут устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться. Такая система не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию собственных доходных источников, порождая среди них иждивенческие настроения.

Федеральный закон 2003 г. [5] предусматривает установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов и долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим закон предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В основу механизмов выравнивания положен минимально необходимый уровень (критерий) бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Этот уровень ежегодно устанавливается законом субъекта РФ с учетом реальных возможностей его финансового обеспечения и может различаться для городов, сельских поселений и муниципальных районов с учетом объема выполняемых ими функций. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов оказывается ниже расчетного, получают дотации. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов превышает расчетный, но не более чем в два раза, имеют право использовать эти доходы для своих нужд. Наконец, муниципальные образования, уровень собственных доходов которых превышает расчетный более чем в два раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50% сверх этого. Излишки, изымаемые у этих муниципальных образований, используются для финансовой поддержки других муниципальных образований [15, c. 187].

Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Новый механизм бюджетного выравнивания будет стимулировать укрепление экономического потенциала муниципальных образований (особенно «доноров») и накапливание ими собственной доходной базы. Тем самым будут прирастать и доходы бюджетов других уровней.

2. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ: особенности формирования и управления

2.1. Система муниципальных финансов

В Европейской Хартии о местном самоуправлении изложены следующие принципы обеспечения самостоятельности и достаточности местных бюджетов:

· достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;

· свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;

· поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;

· защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;

· предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления [1].

В России эти принципы соблюдаются не полностью, особенно в части достаточности собственных финансовых средств, их соразмерности предоставленным полномочиям, размера местных налогов и сборов и свободы распоряжения финансовыми средствами.

Финансовые ресурсы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:

· налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использования муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);

· собранные на территории муниципального образования и полученные от других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;

· законодательно закрепленные (собственные) и полученные от

государства целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государственных полномочий;

· принадлежащие муниципальному образованию и заемные;

· входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципальным предприятиям и учреждениям [18, c. 61].

Для обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюджетов всех уровней в Российской федерации введена единая бюджетная классификация, установленная Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ». Органы местного самоуправления (как и органы представительной власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Федеральный закон 2003 г. [5] разграничил источники доходов и расходные полномочия между муниципальными образованиями разных типов (поселениями, муниципальными районами и городскими округами), установил принципы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и процедуры финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Конкретные перечни и ставки налоговых платежей, поступающих в бюджеты муниципальных образований разных типов, подлежат определению при корректировке Бюджетного и Налогового кодексов РФ.

Источники доходов местных бюджетов показаны на рисунке 1.

К имущественным доходам местных бюджетов относятся доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами. В Федеральном законе 1995 г. [3] к доходам местных бюджетов относились также доходы от местных займов и лотерей, муниципальных ценных бумаг, а также финансовые средства, передаваемые органам местного самоуправления для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета. В Федеральном законе 2003 г. [5] эти источники не упоминаются.

Рисунок 1. Доходы местных бюджетов (согласно Федеральному закону 2003 г.)

Источниками увеличения доходов местных бюджетов могут быть:

· увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;

· повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;

· использование в отдельных случаях заемных средств.

Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие в их работе, осуществляют взаимообмен информацией.

Федеральный закон 2003 г. [5] в сравнении с Федеральным законом 1995 г. [3] предоставляет органам местного самоуправления значительно большую самостоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов в пределах имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения. Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями

Бюджетного кодекса РФ.

Структура расходов местных бюджетов приведена на рисунке 2.

Рисунок 2. Расходы местных бюджетов

Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75-80% бюджетных расходов. В перспективе структура расходов будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финансирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических работников, передаются на уровень субъектов РФ.