Для улучшения управления экономикой и ее планирования сразу была введена временная схема деления континентальной Португалии на пять округов – Север, Центр, Лиссабон и долина Тежу, Алентежу и Алгарви [14, стр. 138]. В 1979 году были созданы специальные региональные комиссии для реализации планов развития и координации государственных инвестиций в различных секторах экономики. Именно эти округа через три года после вступления Португалии в Европейское сообщество были отнесены ко 2-му уровню NUTS (см. Приложение 2). Однако, отсутствие формального административного статуса у округов и недостаточно проработанная территориальная направленность государственной политики развития отдельных секторов экономики свели на нет деятельность региональных комиссий.
2.2 Национальная региональная политика Португалии
Первый план регионального развития (1986-1990 гг.) охватывал всю территорию страны и был тесно связан с Программой по дифференцированному экономическому и социальному развитию и являлся частью политики общего развития страны, а не программой регионального развития. Тем не менее, этот план стимулировал создание институциональных структур, занимающихся региональной политикой, и участие местных экономических структур и властей в ее проведении [20, стр. 36]. В 1990-е годы роль государства заключалась в обеспечении критерия равномерного распределения средств сохранения интересов отдельных регионов, а также поддержке местных органов власти в осуществлении региональной политики. Была разработана концепция устойчивого развития страны, которая была внесена в конституцию в 1989 г. В 1997 г. был создан Национальный совет по окружающей среде и устойчивому развитию. [19]
Между региональной политикой и общей политикой экономического роста в целом в Португалии нет больших различий, так как изначально региональная политика ориентирована на экономический рост и проводится из Центра. В итоге, в 90-е годы ежегодный прирост ВВП в Португалии был довольно высоким для развитой страны – 2,8 %. Более того, по темпам увеличения ВВП на душу населения эта страна занимала 4-е место среди стран ОЭСР. Однако в 2000-2006 гг. рост ВВП в Португалии замедлился, составив в среднем 0,6 % в год. Вместе с тем, к 2007 году, государственный долг Португалии составил 63,6% ВВП (что было ниже, чем у Франции и Германии), а дефицит госбюджета снизился до 2,6% от ВВП. Уровень инфляции в стране значительно сократился – с более чем 20% в начале 80-х годов до нескольких процентов в текущем десятилетии (в 2009 году – 2,4%) [18]. Однако, на фоне общих социально-экономических успехов усилились диспропорции между разными административными округами.
Политические и экономические аспекты региональной политики тесно связаны между собой, так как национальная, административная, институциональная и политическая конфигурация страны определяет экономический результат осуществления региональной политики. Необходимым условием для ее реализации является перевод средств Центром в регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке, а ограниченность бюджетных средств требует разработки критериев для выбора этих районов. Планы регионального развития Португалии тесно связаны с соответствующими программами ЕС (на 1989-1993 гг., 1994-1999 гг., 2000-2006 гг., 2007-2013 гг.). Их приоритетные цели – создание особых условий для развития отдельных территорий и секторов экономики, установления стратегических партнерских связей между экономическими агентами, стимулирования устойчивого развития регионов и их интегрирования в европейский рынок [16, стр. 17]. Для реализации национальной региональной политики Португалия использует следующие инструменты: административно-управленческие (например, признание статуса автономии для Азорских островов и Мадейры), финансовое стимулирование отдельных регионов и предприятий, размещение новых производственных мощностей в периферийных районах с формирующейся инфраструктурой и воздействие на региональные рынки труда для роста и занятости.
Схема перевода средств муниципалитетам выражается в двух формах – трансферты из Центра и горизонтальное перераспределение поступающих налогов между регионами. Трансферты центрального правительства являются не только для государственного финансового сектора, но и для региональной политики [15, стр. 557]. Они предоставляются в основном в виде грантов и дают преимущества для роста доходов от разных видов производственных ресурсов. Межрегиональные трансферты способствуют исправлению неравенства в налоговых поступлениях и расходах местных властей, но их эффективность зависит от модели распределения ресурсов между местными органами. Данные по распределению средств представлены в Таблице 2.1.
Таблица 2.1 Распределение государственных средств по муниципалитетам в рамках отдельных округов Португалии в 2008-2009 гг.
| Регион ( в границах до 2009 г.) | Социальные трансферты из Центра (млн. евро) | Межрегиональное перераспределение средств (млн. евро) | Всего (млн. евро) | Перераспределение (% от взносов) |
| Лиссабон и долина Тежу | 6415 | 230 | 6645 | -24 |
| Север | 6486 | 417 | 14517 | +17 |
| Центр | 4858 | 382 | ||
| Алентежу | 1426 | 213 | ||
| Алгарви | 675 | 60 |
Система распределения финансовой помощи в Португалии на муниципальном уровне основана на использовании приближенных расчетов нормативов расходов. Так, для одно из видов грантов, выделявшихся из Фонда финансового выравнивания (FEF), через который до его упразднения проходили основные выплаты государства территориальным образованиям, эти нормативы определялись на основе целого ряда показателей [19]. Каждое территориальное образование получало трансферт, рассчитываемый следующим образом: 45% выделялось пропорционально численности населения, 15% делилось поровну между территориями, 15% - пропорционально площади, 10% - пропорционально протяженности дорог, учитывалось также число детей, количество приходов, отдельная квота резервировалась за труднодоступными районами и районами со слабой налоговой базой. Эти индикаторы выбирались с таким расчетом, чтобы отражать расходы муниципалитетов на оказание услуг населению [17].
Финансирование муниципалитетов складывается из трех основных источников: прямых (местных) налогов, отчислений из части государственных налогов и дотаций из Фонда финансового выравнивания. В начале 2000-х годов на налоги приходилось около 20% всех получаемых муниципалитетами средства, а местные доходы от налогообложения в 2008 году составили 4% от ВВП Португалии, тогда как в среднем по ЕС – 4,7%. Кроме того, муниципалитеты получают гранты по линии структурных и региональных фондов Евросоюза, доля которых в общих доходах муниципалитетов составляла 15-17% в 2005-2007 гг. [19].
Государственные трансферты предоставляются в Португалии в виде связанных (обусловленных) и несвязанных грантов. Выделение данных грантов регулируется специальными программами. В настоящее время около 40% всех государственных инвестиций в Португалии ежегодно осуществляется местными властями.
В 1998 г. был одобрен новый финансовый закон №42/98, заменивший Фонд финансового выравнивания новыми финансовыми инструментами. Ими стали Общий муниципальный фонд (FGM), распределяющий средства в зависимости от уровня регионального потребления на душу населения. Муниципальный фонд сплочения (FCM), чьи средства идут менее развитым муниципалитетам и корректируют региональные асимметрии в развитии, а также Базовый муниципальный фонд (FBM), который в равных долях финансирует деятельность муниципалитетов. В 2001 году в дополнение в этим фондам был создан Фонд финансирования приходов (FFF), цель которого – обеспечение муниципалитетов дополнительными средствами в равных объемах [11, стр. 231].
Местные и региональные инвестиции в Португалии снижались в 2003-2008 годах ежегодно на 1,4%, а в среднем по ЕС они росли на 2,9% в год. Муниципалитеты и региональные советы участвуют в составлении планов развития, а объемы региональных программ зависят от решения местных властей [19].
В 2006-2007 гг. в местное законодательство были внесены изменения, предусматривающие перераспределение налоговых поступлений между центральным правительством и муниципальными образованиями, передачу больших полномочий местным органам власти и гарантии достаточного финансирования тех или иных региональных проектов. Были установлены лимиты задолженности муниципалитетов, а также снижена доля государственных налогов в грантах, предоставляемых Фондом с 33% до 25,3%. Для компенсации снижения объема государственных дотаций центральное правительство разрешило муниципалитетам оставлять в местных бюджетах от 2 до 5% поступлений от налогов на доход и использовать их по своему усмотрению. Кроме того, часть грантов стали переводить через новы Муниципальный социальный фонд [19].
Каждая ассоциация муниципалитетов вместе с мерами занимается подготовкой индикативного плана инвестиций для сбалансированного распределения ресурсов. Для осуществления государственных проектов по развитию инфраструктуры привлекаются также и частные компании, но объект после его завершения остается в государственной собственности.
Приходы, изначально возникшие как элементы церковной структуры, трансформировались со временем в административные единицы, местные округа. Их сфера деятельности в основном регулируется наличием ресурсов, которые весьма ограничены. Эти ресурсы весьма ограничены, несмотря на то, что приходы обладают правом введения и взимания местных налогов, ежегодный отчет о которых передается в Ревизионный совет, контролирующий размеры общей суммы собираемых налогов. Бюджеты приходов в значительной степени зависят от государственного финансирования, на которое приходится до 80% всех средств [11, стр. 438]. С 1999 г. финансовые трансферты приходам переводятся из муниципальных бюджетов. Средства из Фонда финансирования приходов (FFF), которые формируются за счет поступлений 2,5% от суммы собираемых прямых и косвенных налогов, идут на финансирование континентальной части страны, Мадейры и Азорских островов исходя из их численности, населения и площади. Четверть от общей суммы этих грантов равномерно распределяется между приходами.