Необходимость толкования административно-правовых норм обусловлена следующими обстоятельствами:
- административно-правовая норма носит общий характер, а применяется в конкретной управленческой ситуации;
- при конструировании административно-правовых норм используется специальная терминология;
- в процессе правотворческой деятельности допускаются нарушения в использовании законодательной техники, отсутствует четкость и ясность в применении языка;
- смысл, заложенный законодателем в норму, не всегда соответствует ее текстуальному выражению;
- в текстах нормативных правовых актов употребляются выражения «иные», «другие», «и т. д.», «и т. п.».
Толкование осуществляется при помощи различных способов, под которыми понимается совокупность приемов и средств, позволяющих уяснить волю субъекта правотворчества, изложенную в нормативном правовом акте. Цели толкования достигаются при помощи грамматического, систематического, логического, теологического (целевого), исторического, специально-юридического, функционального способов.
Качество интерпретационной деятельности во многом предопределяется субъектом, который дает толкования. В зависимости от субъекта различают официальное и неофициальное токование. Официальное толкование дается органами, уполномоченными государством. В свою очередь официальное толкование подразделяется на аутентичное и делегированное.
Аутентичное (авторское) толкование дается органом, издавшим толкуемый нормативный правовой акт. Специальных разрешений на осуществление толкования принятого нормативного правового акта для субъекта правотворчества не требуется. Это вытекает из его правотворческой компетенции.
Субъектом делегированного толкования выступает тот, кому такое право предоставлено на основании закона. Он не является субъектом, принявшим толкуемый нормативный правовой акт. Наиболее часто в качестве субъекта делегированного толкования выступает Министерство юстиции РФ и его территориальные органы, на которые возложены полномочия по контролю за качеством принимаемых нормативных правовых актов.
Неофициальное толкование может быть доктринальным (дается учеными-юристами), профессиональным (субъектами толкования выступают юристы-практики) и обыденным (осуществляется субъектами, не обладающими специальными познаниями в области права и не осуществляющими профессиональную деятельность в правовой сфере).
Совершенно очевидно, что каждый из видов толкования играет определенную роль в рамках механизма административно-правового регулирования. Вместе с тем в качестве элемента механизма административно-правового регулирования выступают исключительно акты официального толкования административно-правовых норм. Это обусловлено тем, что при разрешении конкретного управленческого дела возможна ссылка только на официальные разъяснения сущности и содержания административно-правовой нормы, которые можно найти в актах толкования.
Акт официального толкования норм административного права — это вид правового акта, принятый компетентным органом, должностным лицом государственного управления и содержащий разъяснение норм административного права.
Будучи качественной разновидностью правовых актов, акт толкования норм административного права обладает всеми теми признаками, которыми обладают правовые акты вообще. Вместе с тем актам официального толкования норм административного права присущи следующие особенности:
- он не устанавливает новых норм административного права, не отменяет и не изменяет их содержания;
- обладает юридической силой и может применяться только в течение срока действия толкуемой административно-правовой нормы;
- раскрывает содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации, то есть включает как материальные, так и процессуальные аспекты;
- обладает государственно-властным характером, так как исходит от управомоченного субъекта;
- адресуется субъектам правоприменения.
Официальное толкование может быть как казуальным, так и нормативным. Казуальное толкование дается применительно к конкретному управленческому случаю (казусу). Оно применимо исключительно в рамках конкретного дела, а перенос на другие, пусть даже схожие управленческие ситуации, не допустим. В юридической литературе при анализе материалов судебной практики (Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) отмечается, что они являются прецедентами, то есть должны рассматриваться и учитываться в качестве самостоятельных источников права. Вместе с тем это противоречит действующему законодательству и должно рассматриваться исключительно в качестве примера правильного понимания и применения норм административного права.
Нормативное толкование, в отличие от казуального, направлено на рассмотрение не конкретного казуса, а определенных категорий дел, которые разрешаются посредством данных норм. Другими словами, нормативным оно является в силу того, что содержит обобщенные формулировки, обязательные для рассмотрения неограниченного перечня ситуаций, регулируемых интерпретируемыми административно-правовыми нормами.
Акт применения административно-правовой нормы — это вид юридического акта, принятый на основе нормы административного права уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции, содержащий разрешение индивидуально-конкретного управленческого дела, персонально определяющий поведение адресата.
Акт применения норм административного права обладает следующими признаками.
1. Является разновидностью юридических актов и в силу этого обладает всеми теми признаками, которые присущи юридическим актам. Недопустимо отождествлять акты применения административных норм с актами государственного управления. Они соотносятся как часть и целое. К числу актов государственного управления, как известно, относятся подзаконные нормативные правовые акты, нормативно-индивидуальные, а также акты применения норм финансового, предпринимательского, трудового, экологического и других отраслей российского права.
2. Обладают государственно-властным характером. Государственно-властный характер актов применения административно-правовых норм предопределен тем, что они исходят от уполномоченных субъектов, которые действуют в пределах своей компетенции. Игнорирование правовых предписаний, содержащихся в акте применения административно-правовой нормы, влечет за собой наступление негативных юридических последствий, которые выражаются в применении мер государственного принуждения.
3. Принимаются широким кругом уполномоченных субъектов. Наделение большого числа субъектов государственного управления правомочиями правоприменительного характера предопределено качественным разнообразием управленческих дел.
4. Акт применения административно-правовой нормы принимается в установленном процессуальном порядке. Этот порядок предопределяется характером разрешаемого управленческого дела. В подавляющем большинстве случаев он принимается единолично должностным лицом государственного управления. В ряде случаев таким субъектом может выступать коллегиальный орган, тогда внимание обращается на наличие кворума, а также «простого» или «квалифицированного» большинства при непосредственном принятии решения по делу.
5. Он выступает в качестве правообразующего факта, то есть влечет за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Принятие акта применения является не самоцелью, а одним из этапов действия механизма административно-правового регулирования.
6. Акт применения административно-правовой нормы содержит оптимальный вариант разрешения управленческой ситуации с точки зрения сложившихся управленческих условий. В этой связи можно сказать, что процесс применения норм административного права также носит творческий характер и не допускает шаблонов. Это предопределяет эффективность актов применения норм административного права. Цель правоприменения может быть достигнута в полной мере, частично и не достигнута вообще. В этой связи речь следует вести о высокой, средней и низкой эффективности принимаемых актов.
7. Акт применения нормы административного права должен соответствовать требованиям законности. Эти требования сводятся к следующему: акт должен быть принят уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции; соответствовать закону по существу; должен соответствовать цели закона; иметь соответствующую форму (акт-документ); отвечать техническим требованиям. К числу технических требований относятся: лексические требования (язык должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для адресатов); грамматические (при оформлении должны соблюдаться требования грамматики). Кроме того, акт применения нормы административного права должен быть своевременно доведен до адресатов; иметь установленные реквизиты (наименование, подписи, печати и т. п.); должен быть своевременно сдан на хранение.
Несоблюдение предъявляемых требований влечет за собой признание акта применения административно-правовой нормы ничтожным или оспоримым. Ничтожным признается такой акт, который не подлежит применению в силу допущенных нарушений. Оспоримый акт подлежит применению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами в установленном законом порядке.
Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, виды.
Административно-правовые отношения — это управленческие отношения, урегулированные нормами административного права, участники которых наделены субъективными правами и юридическими обязанностями. Особенностью этого элемента механизма административно-правового регулирования является то, что он является как элементом механизма, так и результатом его действия. Предназначение механизма административно-правового регулирования состоит в переводе управленческих отношений в состояние административно-правовых.