Государственная служба в США также имеет этический кодекс, на которую американцы придают очень большое значение. Впервые кодекс этики правительственной службы появился в 1958 г. В форме резолюции Конгресса, общую часть которой, думается, стоит воспроизвести целиком. «Каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно:
1)преданность государству и высшим моральным принципам;
2)поддерживать законы и постановления Соединенных Штатов и Конституцию ;
3)за дневную оплату работать весь трудовой день, прилагать мысли и усилия для выполнения своих обязанностей;
4)стараться находить и применять наиболее эффективные и экономические способы решения поставленных задач;
5)никогда не осуществлять дискриминации путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как за вознаграждение, так и без него и никогда не принимать для себя, либо для своей семьи благ и подарков;
6) не давать обещаний, касающихся должностных обязанностей;
7)не вступать в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;
8)не использовать конфиденциально полученную при исполнении должностных обязанностей информацию для извлечения личной выгоды;
9)вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
10) соблюдать все эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия».
Некоторые требования к служащим не заканчиваются и с уходом в отставку, а распространяются и на последующий период. К тому же все кандидаты на ответственные посты проходят тщательную проверку их финансового положения, анкетных данных и личной жизни по линии спецслужб, включая ФБР и Федеральную налоговую службу.
Подобный «пресс» требований должен быть как-то компенсирован как в материальном, так и в моральном отношении. Между тем, по моему мнению, ни средняя зарплата американских гражданских служащих, ни традиционное негативно – ироническое отношение к ним большинства членов общества не обеспечивают им подобной компенсации, и потому американская госслужба, несмотря на все усилия по ее совершенствованию, во многих своих звеньях весьма далека от совершенства по сравнению с передовыми в этом отношении странами. А наличие некомпенсируемых и зачастую не вполне оправданных ограничений может привести к совершенно неожиданным результатам: например к падению престижа госслужбы на рынке труда и, следовательно, к снижению качества работников госаппарата, к выработке более изощренной механики злоупотребления служебным положением либо использованию завышенных этических стандартов в качестве средства политического шантажа и сведения счетов (последнее мир мог наблюдать в «сексуально-политических» скандалах вокруг Президента Клинтона). При этом способы преследования Президента с этической точки зрения, право, не многим лучше инкриминируемых ему проступков.
Но в целом, разумеется, проблема этики государственных служащих – одна из важнейших, и свойственно нам пренебрежение к ней гораздо хуже и опаснее , нежели любые американские «перехлесты»[6].
Известно, что одной из целей предыдущей администрации Билла Клинтона являлось обновление госаппарата[7]. Это, в частности, относилось к Службе высших руководителей (СВР), так как данный институт играл важную роль в проведении реформ.
В целом федеральная государственная служба США на сентябрь 1994 г. состояла из следующих групп:
1. Руководители министерств и ведомств, назначаемые президентом США, - 450 человек.
2. Высшие государственные служащие:
а) служба высших руководителей - 7650;
б) дипломатическая служба - 1100;
в) другие государственные органы - 5500 человек.
3. Государственные служащие:
а) категории 13-15; высшие должности - 285 300 человек, включая 104 700 руководителей;
б) категории 1-12; 1 232 200 служащих, включая 85 300 руководителей.
Таким образом, члены СВР выступают в качестве связующего звена между политическими руководителями и остальными государственными служащими.
В законе перечисляются пять критериев, позволяющих определить должности, входящие в Службу высших руководителей:
1. Управление деятельностью государственных организаций.
2. Ответственность за выполнение федеральных программ и проектов.
3. Контроль за реализацией целей, регулирование и оценка деятельности.
4. Руководство работой государственных служащих.
5. Принятие решений, определяющих политику, или выполнение других
функций руководителя.
Большинство из членов СВР работают в районе Вашингтона (72%). Их средний возраст - 52 года, стаж государственной службы - 24 года. 67,5% имеют диплом магистра или доктора гуманитарных или естественных наук. Доля женщин не столь высока - 13%.
Федеральные ведомства самостоятельно определяют количество должностей СВР на двухлетний период. Но право окончательного утверждения остается за Службой управления персоналом после консультаций с Административно-бюджетным управлением на основе миссии данного ведомства, потребностей федеральных программ и возможностей бюджета.
В законе о Службе высших руководителей определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должности могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность работы госаппарата и «гарантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству». Каждому министерству и ведомству дается квота на карьерные должности.[8]
Одна из особенностей Службы высших руководителей - ее гибкий характер. Пройдя квалификационные процедуры отбора и победив в конкурентной борьбе, государственный служащий получает возможность занимать различные должности внутри СВР, независимо от его первоначальной позиции, вследствие того, что эта система не имеет должностных границ.
Если служащий решил перейти на другую работу внутри СВР, он должен предупредить об этом за 15-60 дней. Перевод разрешается только через 120 дней работы после поступления в СВР.
По аналогии с Великобританией в США также существенно ограничивается политическая деятельность чиновников.
Кодекс гражданской службы устанавливает правила поведения государственных служащих во взаимоотношениях с общественностью:
• конфиденциальнаяинформация не подлежит разглашению;
• запрещается участвовать в политических дискуссиях;
• исключаетсяобсуждениедаваемых министром консультацийи взаимоотношений и гражданских служащих;
• служащий не должен порочить репутацию гражданской службой, министров, его деятельность не должна противоречить интересам министерства[9].
Раздел 4. Сравнительный анализ государственной
службы в России и США
Как уже говорилось в США президент и правящая элита подчинены
конституции равно, как и все остальные служащие.
Для сравнения, хотелось бы представить несколько принципов этики
поведения должностных лиц и служащих госаппарата США, принятых в 1990г. Очень интересно сравнение нашего «не в праве», хотя бы с одним принципом, который было бы полезно воспроизвести целиком: государственная служба есть «служба общественного доверия», что требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов. Служащий госучреждения не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграждения, имеющего денежную стоимость , от любого лица
или организации, желающей получить содействие в том или ином вопросе и т.д. А вот это уже похоже на наши запреты, даже по формулировке.
Разумеется, Закон о госслужбе в РФ содержит также ряд позитивных норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса государственной службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом государственного служащего. Однако в целом все же существует распространенное мнение о том, что Закон, созданный элитой для себя, исходя из сиюминутных интересов и без учета долговременных задач построения правового государства на руинах командно-административной
системы, лишь оформляет на бумаге желание создать режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты.
Системы государственной службы, существующие в мире, можно разделить на два типа - кадровую и контрактную. Кадровая госслужба предусматривает длительное (вплоть до пожизненного) нахождение на ней, правовой статус госслужащих значительно отличается от статуса прочих наемных работников. Госслужащие отличаются меньшей мобильностью, попасть в их число часто непросто. Соответственно рынок трудовых ресурсов обычных работников существует несколько изолированно. По крайней мере основной поток идет в одну сторону - люди попадают отсюда на госслужбу, но обратное происходит гораздо реже.
Контрактная система, в наиболее развитом виде существующая в США, по своему характеру приближена к обычному пониманию трудоустройства и работы. Государственные служащие являются, по сути, менеджерами, чьим "боссом" является государство, причем не как таковое (это характерно для кадровой системы), а в лице своего вполне определенного органа, который обладает широкими полномочиями в решении всех вопросов взаимоотношений со служащими. Правовое положение госслужащих по многим параметрам не отличается от работников частных компаний (совершенно другой статус имеют, естественно, военнослужащие и некоторые другие специфические категории, рассмотрение которых выходит за рамки этой статьи). Характерное для США смешение частной и публичной сферы приводит к парадоксальным явлениям. Например, в штате Калифорния существует понятие "нанятого судьи". Таким термином обозначается лицо, не являющееся обычным судьей и решающее дела частным образом, но с соблюдением всех процедур, установленных для государственных судов (не стоит путать это с системой третейских судов, существующих в России и США).