Таким образом, государственная гражданская служба субъектов РФ выходит сегодня на новый качественный уровень. Ее реорганизация в соответствии с концепцией Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должна придать дополнительную устойчивость данному социально-правовому институту, обеспечить приток свежих сил в органы государственной власти субъектов РФ и , как следствие, внести дополнительный импульс в процесс социально-экономического и политического развития регионов.
Итак, можно констатировать, что в развитии нашей государственной службы существует сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта, с другой – стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных актов.
Обретение Россией государственности привело к резкому возрастанию масштабов ответственности государственной службы, государственного аппарата управления во всех сферах политической, экономической и социальной жизни суверенного государства. Возникли качественные изменения. Государственная служба стала важной составляющей экономической и социальной инфраструктуры.
В связи с этим она призвана обеспечить решение классических задач государства, каковыми являются:
• внешняя и внутренняя безопасность государства, решение вопросов коммуникаций (связи, транспорта), развития науки, образования, здравоохранения;
• в социальной сфере - проблемы занятости, стабилизация экономики, финансов, бюджета и жизненного уровня населения в условиях перехода к рыночным отношениям;
• защитная роль - защита информации, охрана природы и
окружающей среды, безопасность ядерных реакторов, крупных
военно-химических производств и т.д.
Итак, государственная служба в ее новом виде должна стать тем социально-экономическим и государственно-правовом институтом (и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных структур РФ), посредством которого надежно воспроизводилась бы демократическая сущность государства, обеспечивались права граждан, поддерживалась свободная жизнедеятельность общества, притом аппарат государственной власти был бы интеллектуальным, организующим и нравственным лидером осуществления перемен в развитии общества, на пути к прогрессу.
РАЗДЕЛ 3. Государственная служба в США
Концепция государственной службы в США построена на ее подчиненности в структуре государства. Основная задача государственной службы состоит в проведении в жизнь государственной политики и осуществлении экспертизы, характерно ограничение полномочий, государственная служба не может выходить за пределы того, что установлено законом.
История американской государственной службы заметно отличается от истории этого института в странах Старого Света. Она – детище американской политической системы и американского общества в целом со всей его спецификой. А как известно, американская цивилизация сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических., идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля со стороны любой власти, будь она светская или духовная, лежала в основе «идеальной», внеэкономической части мотиваций действий как первых, так и последующих поколений колонистов. Принцип самоуправления «свободных людей на свободной земле» лег в основу того уклада ,который называют «великим американским экспериментом». Когда же полтора века спустя после начала «эксперимента» Британская корона попыталась настоять на своих прерогативах неограниченного верховенства власти метрополии, это привело к известным последствиям – провозглашению колониями независимости и отстаиванию ее с оружием в руках. При этом значение тех событий для американского политического менталитета вышло далеко за рамки простого обретения политической самостоятельности. Это было фундаментальным переосмыслением самой природы политической власти, формированием устойчивого стереотипа недоверия ко всякому правительству, особенно центральному, и соответственно к его агентам – аппарату исполнительной власти. Такова исходная точка эволюции американской государственной службы.[5]
Бюрократия в Америке, в отличие от других стран, возникла позже демократии. Она постепенно и с большими трудностями приживалась в обществе с глубоко укоренившейся демократической культурой и практикой. Собственно, аппарата при первых американских президентах практически и не существовало. Известно ,например, что Дж.Вашингтон использовал глав немногочисленных департаментов (по-нашему - министров) для диктовки им своих распоряжений. Других служащих у него для этого не было. Сами «отцы - основатели», вклад которых в разработку других областей политической теории в особых рекомендациях не нуждается, сфере государственной администрации уделили не много внимания. Чиновники для них, как для других жителей американских колоний, ассоциировались прежде всего с насилием и притеснениями со стороны короля, который «учредил множество новых должностей и прислал сюда толпу своих чиновников, разоряющих народ и высасывающих из него все соки ».
С одной стороны, «отцы-основатели» исходили из возможности и необходимости поручать управление лицам, лично незаинтересованным, с другой – именно индивидуальный интерес они рассматривали как движущую силу политики. С одной стороны, они считали, что судьба общества не должна зависеть от личных достоинств управляющих, поскольку люди – отнюдь не ангелы, с другой – акцентировали внимание на моральных качествах призванной править «естественной аристократии». Способы примирения этих противоречий они видели как в разработанной ими системе институционных сдержек и противовесов, ограничивающих возможности злоупотреблений властью , так и в нравственной сфере – в выдвижении на руководящие посты людей, приверженных принципам служения общественному благу, и поощрении этих качеств. Этической стороне они вообще придавали больше значение. Так мне представляется суть их «несентиментального взгляда» на «кадровый» аспект управления государством.
Разумеется, со становлением и развитием американского государства число государственных служащих постоянно росло . Однако вплоть до Гражданской войны происходило это главным образом не за счет расширения государственных функций, а благодаря развитию…..почтовой службы. Так, хотя формально количество гражданских служащих с 1816 по 1861 г. Возросло почти в 8 раз – с менее чем 5 до почти 37 тыс., - но 86% роста пришлось на Федеральную почтовую службу, т.е. не было связано с расширением управленческого аппарата. Штат других ведомств по-прежнему был ничтожен и исчислялся десятками человек. Исключение составляло лишь Казначейство, осуществлявшее помимо сбора налогов и других собственно финансовых функций еще и государственные закупки, а также учет быстро расширявшихся земель. При этом назначения в аппарат производились в соответствии с концепцией «естественной аристократии», т.е. в основном из числа узкого круга образованных и, предположительно, проникнутых духом «общественного служения» людей, и носили практически пожизненный, а зачастую и наследственный характер.
Подвести итоги краткого обзора эволюции гражданской службы США вплоть до прихода в Белый дом Ф. Рузвельта нам поможет Майкл Нельсон, сформулировавший ряд парадоксов американской бюрократии: 1)революция против старого административного порядка посеяла семена хотя и нового, но тоже административного порядка; 2) система двойного контроля администрации превратилась в один, причем ограниченный, контроль; 3) «система добычи» административных постов через политику сопутствовала развитию бюрократии; 4) став в силу политических требований честной, бюрократия не стала более эффективной; 5) усилия реформаторов сделать бюрократию более отзывчивой к общественным нуждам сделали ее менее отзывчивой. Причиной таких непредвиденных последствий, по мнению автора, кроется в сущности американской политической системы, в которой демократия возникла много раньше бюрократии, и в частности, была вынуждена подчиняться политической конъюнктуре.
Категория государственных служащих в США включает в себя
как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с
реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и т.п.).
В широком смысле государственным служащим в США считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.
В то же время в специальной литературе в ряде случаев проводится
различие между «гражданской службой», охватывающей категорию
профессионального несменяемого чиновничества, и «правительственной
службой», под которой подразумевается высший слой государственных
чиновников, сменяемых на основе «системы добычи». Характерно, что на
русский язык все эти термины переводятся, как «государственная служба».
Можно говорить о скорейшем соотнесении терминов «государственная
служба» в русском языке и «правительственная служба» в США, т.к. именно эти понятия видятся мне как синонимы. Гражданская служба - это особое понятие государственного устройства США.
С юридической точки зрения, в США не существует единой государственной службы. Она как бы разделена по административно- территориальному признаку на множество автономных систем, что при наличии в США около 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит в свою очередь из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично.