Однако заострить проблему 2007 года и ограничиться этим, было бы явно недостаточно. Требовалось предложить конструктивные варианты ее урегулирования. Причем, такие варианты, которые бы открывали путь к пакетному решению о пролонгации действующего СПС и одновременном запуске переговоров о его модернизации.
На протяжении 2005-2007 годов высказывались самые разные предложения по содержательным аспектам решения проблемы 2007 года. По итогам дискуссий стороны вышли на пакетную договоренность. Однако плюрализм мнений – его еще в какой-то степени можно назвать разбродом – сохраняется до сих пор. Вместе с тем, можно выделить несколько основных точек зрения.
Несмотря на достигнутые Москвой и Брюсселем договоренности о запуске переговоров по новому Базовому соглашению, некоторые эксперты по-прежнему высказываются за сохранение статус-кво. Они обращают внимание на то, что действующее СПС обладает большой гибкостью. Оно не препятствует ни расширению спектра областей сотрудничества, ни обновлению совместных институтов. Фактическая модернизация СПС и его приспособление к новым потребностям может идти и довольно эффективно осуществляется явочным порядком. Главное же – СПС отражает романтические представления о партнерстве между Россией и Союзом. В нем заложен максимум того, на что Москва и Брюссель могут рассчитывать. Отнюдь не факт, что новые переговоры приведут к лучшему результату, а поэтому СПС лучше вообще не трогать.
Влиятельная группа экспертов, отражающая интересы правящих слоев России и ЕС, вообще с предубеждением относится к договорному оформлению их стратегического партнерства. По мнению наиболее видных ее представителей, для укрепления правовой базы взаимодействия нет ни политических, ни экономических предпосылок. Отношения между Россией и ЕС отягощены многочисленными спорами и разногласиями. Москва и Брюссель придерживаются в их отношении различных позиций. В ВТО Россия еще не вступила. Поэтому надо подождать преодоления конституционного кризиса в ЕС, а также итогов парламентских и президентских выборов в России, а уже потом приступать к обсуждению обязывающего документа. Но сейчас нужно ограничиться весомой политической декларацией. Что касается отдельных сфер сотрудничества, то, по мере необходимости, можно будет разрабатывать и вводить в действие секторальные соглашения.
Довольно перспективные предложения по модернизации СПС были предложены рабочей группой комитета «Россия в объединенной Европе». Она предложила сохранить все позитивное, имеющееся в действующем Соглашении, и внести в него изменения и дополнения, требуемые временем, путем заключения дополнительного договора. Такой подход полностью снимал проблему появления правового вакуума в регулировании отношений между Россией и ЕС. Он открывал путь к спокойной созидательной совместной работе, без необходимости подверстывать ее под какие-то определенные сроки. К тому же он полностью отвечал традиции Европейского Союза, который с Римских договоров 1957 года уже более пятидесяти лет занимается их постепенной достройкой и совершенствованием.
Одной из модификаций такого подхода служили предложения, касающиеся заключения договора об учреждении ассоциации между Россией и ЕС. От нее пришлось отказаться и по политическим, и по техническим причинам. Дело в том, что российская сторона исходила из классического, международно-правового понимания ассоциации. А Европейская Комиссия, со своей стороны, была готова обсуждать проект такого документа только под углом зрения уже имеющихся у ЕС договоров об ассоциации, которые Москву заведомо не могли устроить.
По итогам консультаций, проходивших между Москвой и Брюсселем с осени 2005-го по весну 2006 года, стороны вышли на совместное понимание необходимости разработки и принятия нового Договора. Москва и Брюссель сочли: именно таким образом они смогут избавиться от недостатков действующего СПС и добиться нового качества двусторонних отношений. Они высказались за обязывающий договор, поскольку никакая политическая декларация не могла бы обеспечить реализацию нужных России и ЕС согласованных правил поведения с использованием надлежащих юридических процедур и механизмов.
В содержательном плане имелось в виду, что будущее Базовое соглашение будет состоять из описания модернизированного механизма управления партнерством, изложения правовых основ и методов построения четырех общих пространств, включая весомый раздел о политическом сотрудничестве и взаимодействии.
Первоначально высказанные сторонами предположения, что будущий договор должен иметь рамочный характер, под давлением юридической общественности вскоре были отставлены. Дело в том, что переговорщики под термином «рамочное» имели в виду то, что его будут дополнять секторальные соглашения, а вовсе не его юридическую природу. Юристы подсказали, что терминологическая путаница может лишить Суд ЕС и национальные суды всех уровней возможности применять многие важные положения будущего Соглашения как обладающие прямым действием во внутреннем праве России, ЕС и государств-членов.
1. Предпосылки сближения России и ЕС
Сама логика постановки вопроса о проблеме 2007 года и предложенные подходы к ее решению задают идеологию и основные требования, которым должен был бы соответствовать СПС-2.
Заключение нового Базового соглашения, следовательно, имеет смысл лишь в том случае, если оно выгодно отличается от ныне действующего. Но для того, чтобы оно отличалось от ныне действующего в лучшую, а не в худшую сторону, необходимо соблюдение, как минимум, следующего перечня условий.
СПС-2 придаются такие характеристики, которые позволили бы ему стать работающим договором. Стороны делают все необходимое, чтобы избежать использования при его составлении общей, пустой, ничего не значащей фразеологии. Устанавливаемые им взаимные обязательства и правовые режимы выписываются четко и однозначно. Создаваемые органы управления партнерством получают мандат на разработку нормативных документов, которые бы шли в развитие первоначально сформулированных обязательств и правовых режимов. Предписываемые им механизмы решения споров и разногласий, возникающих при его толковании и применении, приводятся в действие по просьбе любой из сотрудничающих сторон. Выносимые им решения подлежат обязательному соблюдению, предпочтительно в том же порядке, как и национальные.
В СПС-2 включаются нормы прямого действия. Они выписываются таким образом, чтобы субъекты внутреннего права России и ЕС, любые частные лица и организации могли бы строить на них свои правоотношения прямо и непосредственно. Закрепляемые в них права частных лиц и организаций обеих сторон формулируются настолько определенно, насколько это необходимо для того, чтобы пользование ими не зависело от введения в действие мер имплементационного характера, которые будут предусматриваться договором. Нормы прямого действия используются максимально широко. Из них складывается правовое регулирование большинства функциональных вопросов трансграничного передвижения товаров, рабочей силы, услуг и капиталов, а равно пребывания и деятельности частных лиц и организаций за рубежом.
Лейтмотивом Договора становится обеспечение равноправного сотрудничества между Россией и ЕС и его государствами-членами. Ставка в нем делается на исключении мер одностороннего и дискриминационного характера из практики двусторонних отношений. В соответствии с ним вынесение произвольных суждений по любым затрагиваемым в нем вопросам и осуществление оправдываемых ими акций, направленных против интересов другой стороны, запрещаются. Органы управления партнерством и вся их система формируются на паритетных началах. В соответствии с буковой и духом принципа равноправия строятся механизмы и процедуры подготовки, принятия и контроля над реализацией решений.
Институциональным, нормативным и программным положениям СПС придается последовательно интеграционный характер. Интеграция провозглашается главной целью сотрудничества и партнерства, а равно инструментом достижения всех других целей, таких, как обеспечение политической стабильности и безопасности, экономическое процветание, рост благосостояния населения, усиление международной конкурентоспособности и т.п. В расчете на ее обслуживание выстраиваются система органов управления партнерством, конструируемые новым Базовым соглашением механизмы и процедуры принятия решений. В него встраивается график перехода от правовых режимов регулирования взаимодействия, отражающих нынешний уровень сотрудничества, к более продвинутым и перспективным, отвечающим потребностям функционирования общего рынка в пределах Европейского континента, и его основные этапы.
Предметная сфера действия СПС-2 формулируется максимально широко. Она конструируется как фактически всеобъемлющая. Ведь к настоящему времени ЕС превратился в интеграционное объединение универсальной компетенции, занимающееся всем тем, чем занимаются государства-члены. Прописать предметную сферу как всеобъемлющую можно, прежде всего, за счет включения в новое Базовое соглашение всех областей сотрудничества, перечисляемых в действующем СПС, а также всех тех, которые идентифицированы в дорожных картах. На первый взгляд, это может показаться достаточным. Но только на первый, в действительности это не так. Если стороны попытаются дать исчерпывающий список областей сотрудничества, то очень скоро может выясниться, что они чего-то не предусмотрели. Перечислить все, ничего не забыв, просто не получится. Какие-то важные области окажутся упущенными. К тому же, жизнь не стоит на месте. В ближайшем будущем у России и ЕС наверняка появится интерес к взаимодействию по каким-то направлениям, которые сейчас не просматриваются или не поддаются идентификации. С учетом этого, перечисление и описание отдельных областей сотрудничества между Россией и ЕС, из которых складывается весь их спектр, следовало бы дополнить статьей общего характера, устанавливающей, что под действие нового Договора подпадают любые вопросы двустороннего взаимодействия. Другой вариант – записать в будущем Базовом соглашении, что никаких ограничений на предметную сферу сотрудничества и партнерства между сторонами не допускается.