Определенную часть законодательства о несостоятельности составляют подзаконные нормативные правовые акты. К числу подзаконных нормативных правовых актов относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы регулирующего органа – Министерства юстиции РФ. В основном это акты, регулирующие материальные и связанные с ними процедурные (не процессуальные) отношения несостоятельных юридических лиц. Например, к ним относится Постановление Правительства РФ от 14.02.2003 № 100 «Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих».
Помимо уже рассмотренных подзаконных нормативных правовых актов, большое значение на практике оказывают постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ. Как известно, к источникам права они не относятся, несмотря на то, что вопрос о природе постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ является дискуссионным. На практике их принято считать всего лишь актами судебного толкования норм права.
Не относятся к источникам права и информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, которые публикуются в результате рассмотрения некоторых вопросов судебной практики. В таких письмах, как правило, содержатся разъяснения по вопросам арбитражно-судебной практики, а также приводятся в качестве примеров решения по конкретным делам.
Завершая обзор законодательства в области банкротства, хотелось бы согласиться с мнением многих ученых-юристов и вслед за ними подчеркнуть, что структура законодательства, регламентирующего производство по делам о несостоятельности, является сложной, многоуровневой и подлежит учету арбитражным судом в ходе рассмотрения дел о банкротстве[4].
В юридической науке высказывается мнение, что законодательство о несостоятельности как совокупность комплексных нормативно-правовых актов не следует смешивать с правом о несостоятельности (конкурсным правом) как совокупностью норм, регулирующих отношения несостоятельного должника и кредиторов по соразмерному удовлетворению требований последних за счет имущества должника в определенной законом очередности. Еще Г.Ф. Шершеневич указывал на существенное различие конкурсного права и конкурсного процесса. Конкурсное право – это институт частного права. Предметом его регулирования являются отношения между несостоятельным должником и кредиторами по поводу соразмерного удовлетворения их требований за счет имущества должника. Это отношение частноправового характера. Об этом свидетельствуют: правовой статус субъектов отношения (должник, кредиторы – субъекты гражданского права), юридическое содержание отношения (совокупность обязанностей несостоятельного должника и прав требования кредиторов), юридический объект отношения (действия должника по соразмерному удовлетворению требований кредиторов из своего имущества).
Помимо перечисленного, к источникам законодательства о несостоятельности относятся международные договоры РФ, локальные нормативные правовые акты, обычаи делового оборота. Определяя соотношение норм Закона о банкротстве и правил о банкротстве, содержащихся в международных договорах РФ, законодатель устанавливает верховенство последних (п.4 ст.1 Закона о банкротстве), что в полной мере соответствует принципам соотношения национального и международного права (п.4 ст.15 Конституции РФ, ст.7 ГК РФ). К локальным нормативно-правовым актам следует отнести, например, план финансового оздоровления, утвержденный собранием кредиторов.
Характеризуя законодательство, непосредственно регламентирующее производство по делам о несостоятельности, невозможно не обратиться к истории развития законодательства о банкротстве. Кроме того, особенно важно охарактеризовать его современное состояние, попытаться определить возможные тенденции развития в будущем.
Исторически законодательство о несостоятельности начиналось и вплоть до конца XIX века являлось законодательством о несостоятельности исключительно физических лиц, а после этого и до наших дней оно включает нормы о несостоятельности также юридических лиц.
История законодательства о банкротстве в современной России началась с принятия 19 ноября 1992 г. Закона Российской Федерации «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». С учетом более чем семидесятилетнего отсутствия в правовой практике, в частности, и в общественной жизни страны, в целом, такой категории, как банкротство, несомненно, названный Закон сыграл важную роль, «приучив» участников предпринимательской деятельности к ее существованию как неотъемлемого элемента рыночных отношений, дав возможность арбитражным судам, даже при относительно небольшом количестве дел этой категории, выработать определенные правила их рассмотрения.
Однако на современном этапе развития экономических отношений и их правового регулирования в России Закон о банкротстве 1992 г., вскоре устарел. Во-первых, этим законом были предусмотрены достаточно размытые критерии определения несостоятельности, позволяющие злостным неплательщикам по денежным обязательствам и обязательным платежам при наличии хотя и малоликвидного, но дорогостоящего имущества, продолжать практику неплатежей. Во-вторых, Закон о банкротстве 1992 г. практически не определял особенности банкротства отдельных категорий субъектов (индивидуальных предпринимателей, ликвидируемых и отсутствующих должников, крестьянских хозяйств, градообразующих и крупных предприятий), вообще не регулировал вопросы банкротства граждан. В-третьих, после вступления в силу ГК и последующего, принятого в развитие ГК законодательства, Закон о банкротстве 1992 г. во многих положениях вступил в противоречие с ГК. К примеру, хотя бы только название закона – о несостоятельности предприятий, к которым ГК относит только государственные, муниципальные унитарные и казенные предприятия, изначально делало этот Закон юридически ущербным в системе современного гражданского законодательства.
Закон о банкротстве 1992 г. имел и много пробелов в части регулирования процессуальных, процедурных особенностей рассмотрения дел о банкротстве арбитражными судами, что создавало сложности в разрешении этих и так достаточно непростых дел и отнюдь не способствовало функционированию банкротства как института обычного гражданского оборота. Наличие пробелов в Законе вынуждало Высший Арбитражный Суд РФ под видом судебного толкования по существу выполнять роль законодателя. В качестве примера такого толкования можно привести Обзор практики применения арбитражными судами законодательства о несостоятельности (банкротстве)[5]. В названном Обзоре Высший Арбитражный Суд РФ, фактически дополняя нормы Закона о банкротстве 1992 г., устранял пробелы, в том числе по процессуальным вопросам.
01 марта 1998 года был принят новый Закон о банкротстве. Практика применения указанного закона показала, что он также не лишен существенных недостатков и пробелов. Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации было отмечено несовершенство указанного закона. В частности, в послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации на 2000 год было отмечено, что необходимо «устранить избирательное применение процедур банкротства» и в развитие указанного положения в послании на 2001 год подчеркнуто, что «права собственности еще по-прежнему плохо защищены». В 2002 году в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации указал на необходимость коренной реформы законодательства о банкротстве и принятие новой редакции закона о банкротстве, заявив: «Что касается банкротства, то в этой сфере необходимо срочно навести порядок – и, прежде всего, ... в законодательстве. «Поточное» банкротство предприятий уже успело стать доходным бизнесом. Мы обязаны сделать механизм проведения процедуры банкротства и оздоровления предприятий прозрачным, рыночным, а значит, – невосприимчивым к коррупции. И я прошу Федеральное Собрание не затягивать рассмотрение соответствующих законопроектов…»[6].
Правительством Российской Федерации была подготовлена новая редакция закона о банкротстве, которая в конце 2001 года была внесена в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В период весенней сессии 2002 года новая редакция закона была принята Государственной Думой и одобрена Советом Федерации. Президент Российской Федерации отклонил принятый закон и представил к нему конкретные существенные замечания. После этого в период осенней сессии с учетом замечаний Президента Российской Федерации была принята Государственной Думой, одобрена Советом Федерации и подписана Президентом Российской Федерации новая редакция Федерального закона от 26 октября 2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Закон О банкротстве регулирует порядок и условия проведения процедур банкротства и мер по его предупреждению.
Действие Закона О банкротстве распространяется на все юридические лица за исключением казенных предприятий, политических партий и религиозных организаций. Отношения, связанные с участием иностранных лиц в качестве кредиторов, регулируются этим законом в случае, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Соответственно, решения судов иностранных государств по делам о банкротстве признаются на территории РФ на основе международных договоров РФ, а при их отсутствии – на началах взаимного соглашения, если иное не предусмотрено Федеральным законом.
В Законе О банкротстве (ст. 2) определен понятийный аппарат, используемый для целей данного закона. К наиболее важным относятся определения понятий несостоятельности (банкротства) и должника.