Основная тяжесть социальных расходов в конце 1990-х годов ложилась на региональные и, особенно, местные бюджеты, однако за 2001-2003 гг. роль региональных бюджетов в финансировании социальных расходов увеличилась (табл. 6). Власти субнационального уровня по-прежнему отвечают за здравоохранение и образование населения, но заметно постепенное перераспределение финансирования этих отраслей с местного на региональный уровень. Расходы на ЖКХ практически полностью финансируются регионами, прежде всего местными бюджетами. В 2003 г. в трети субъектов РФ на местные бюджеты приходилось более 99% всех расходов на ЖКХ, почти в половине субъектов - более 80%. Средние данные по РФ гораздо меньше (55%), т.к. самые большие объемы расходов на ЖКХ имеют Москва и С.-Петербург, в которых местные бюджеты практически отсутствуют и финансирование ведется из бюджета субъекта РФ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства идет медленно, но все же за 1998-2003 гг. тяжелая "ноша" муниципалитетов немного уменьшилась - с 25% до 19% всех расходов местных бюджетов, поскольку население стало больше платить за услуги.
Таблица 7. Доля бюджетов разного уровня в социальных расходах
| Доля бюджетов разного уровня в финансировании, % | |||||||||
| федеральный бюджет | региональные и местные бюджеты | в т. ч. местные бюджеты | |||||||
| 1998 г. | 2001 г. | 2003 г. | 1998 г. | 2001 г. | 2003 г. | 1998 г. | 2001 г. | 2003 г. | |
| Социальные услуги, всего | 17 | 27 | 25 | 83 | 73 | 75 | 56 | 42 | 36 |
| в том числе: | |||||||||
| образование | 13 | 19 | 21 | 87 | 81 | 79 | 66 | 57 | 48 |
| здравоохранение | 9 | 12 | 13 | 91 | 88 | 87 | 53 | 45 | 36 |
| социальная политика | 56 | 52 | 44 | 44 | 48 | 56 | 20 | 17 | 17 |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 0 | 0 | 0 | 100 | 100 | 100 | 72 | 62 | 55 |
Источник: рассчитано по данным Минфина РФ
В целом, несмотря на растущую централизацию расходных полномочий, местные бюджеты остаются самыми социально-ориентированными: в 2003 г. доля расходов на социальные услуги и ЖКХ составляла в них 77%, в региональных бюджетах - 45%, а в федеральном - 12% (без учета финансовой помощи регионам на социальные цели).
В консолидированных (региональных и местных) бюджетах субъектов РФ доли расходов на образование, здравоохранение, социальную политику находятся в обратной зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. "Бедные" регионы вынуждены проводить социально-ориентированную бюджетную политику, не имея возможности осуществлять другие расходы: в слаборазвитой республике Тыва социальные расходы уже превышают 2/3 бюджета (табл. 8). Но даже в "бедных" субъектах РФ на структуру расходов влияет политика региональных властей, далеко не всегда эффективная. В Ингушетии, несмотря на крайне низкий уровень социального развития и дотационность бюджета на уровне 82%, власти в 2003 г. использовали более трети бюджета на строительство, госуправление и необозначенные "прочие" расходы. В наиболее "богатых" регионах доля социальных расходов значительно ниже, но их объем позволяет поддерживать более высокое качество жизни, особенно в автономных округах тюменского севера и Москве. В то же время в расходах бюджета столицы все еще велика доля расходов на ЖКХ, это объективная проблема огромного города, но, с другой стороны, и результат затягивания жилищной реформы.
Таблица 8. Структура расходов бюджетов регионов-лидеров и аутсайдеров в 2003 г., %
| Расходы консолидированных бюджетов региона: | В среднем по РФ | Москва | Ханты-Мансийский АО | Республика Ингушетия | Республика Тыва |
| Образование | 18,9 | 8,9 | 15,0 | 14,9 | 30,8 |
| Здравоохранение и физическая культура | 13,0 | 7,3 | 11,5 | 17,1 | 18,8 |
| Культура и искусство | 2,3 | 1,3 | 2,0 | 1,5 | 3,2 |
| Социальная политика | 9,1 | 10,0 | 5,9 | 11,2 | 8,1 |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 12,7 | 15,0 | 6,8 | 7,2 | 5,4 |
| Всего социально ориентированные расходы | 56,0 | 42,5 | 41,2 | 51,9 | 66,3 |
| ИТОГО расходов | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
Душевые социальные расходы консолидированных бюджетов по регионам страны различаются в 10 раз (с поправкой на уровень цен). Большинство регионов центра и юга страны имеют худшие показатели (60-80% от среднероссийского уровня), а в слабозаселенных северо-восточных регионах с экстремальными природно-климатическими условиями они значительно выше: в Ямало-Ненецком АО - в 4 раза, в Эвенкийском АО - в 6 раз (Карта 3. Душевые социальные расходы бюджетов регионов). В Москве душевые социальные расходы бюджета стабильно выше среднероссийских в 1,5-2 раза, поэтому власти столицы могут обеспечить жителям больший объем социальных услуг, льгот и других видов помощи.
Глубина региональных диспропорций в России неизбежно ставит перед государством задачу выравнивания, и новая политика централизации бюджетных ресурсов и роста объемов перераспределения направлена именно на эти цели. Сокращение региональных различий в бюджетных расходах на социальные цели - важный компонент социальной политики государства, но следует учитывать возможности и ограничения политики выравнивания. Во-первых, эта политика все более затратная, т.к. объективные тенденции социально-экономического развития пока работают на усиление территориальных контрастов. Во-вторых, ее результаты мало заметны: хотя возросшее перераспределение бюджетных ресурсов в 2000-х годах позволило повысить душевые социальные расходы слаборазвитых республик и автономных округов, но при существующей остроте социальных проблем, явно недостаточном объеме собственных доходов и зачастую неэффективных расходах местных властей трудно ожидать существенного улучшения условий для развития человеческого потенциала в бедных регионах. В-третьих, она порождает сильные иждивенческие настроения, которые поддерживаются механизмом распределения: слабые регионы в последние годы нередко опережают по душевым показателям бюджетных расходов регионы средней группы, т.е. слабым быть выгодно.
Помимо вышеперечисленных проблем, есть и более фундаментальное противоречие. Российским властям, как и властям любой страны, приходится учитывать противоречие "равенство-эффективность" в его пространственной форме. Суть его хорошо известна: опережающее развитие наиболее сильных регионов и городов способствует росту эффективности всей экономики страны, но увеличивает территориальные диспропорции, а значительное выравнивание путем перераспределения ресурсов от сильных к слабым замедляет рост и снижает эффективность экономики.
Поиск оптимальных пропорций выравнивания - сложная задача, эти пропорции меняются в зависимости от конкретных условий развития. Продиктовать правильный ответ сверху, из Кремля или Минфина, невозможно, его нужно искать только во взаимодействии с регионами, чтобы обеспечить четкое разделение полномочий и финансовых ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.
Литература