учитывала условия конкуренции разных видов топлива и принципы стимулирования энергосбережения.
5.2.4 Оценка первых результатов и задачи дальнейшего реформирования
Реструктуризация и развитие конкуренции.
Реструктуризация в газовой промышленности была связана с рационализацией внутренней структуры РАО «Газпром». Компанией была проделана работа по сокращению непрофильных и убыточных производств, принадлежащих РАО, и выделению отдельных видов деятельности в самостоятельные дочерние компании.
Вместе с тем не были подготовлены предложения по дальнейшему развитию и частичной демонополизации существующей структуры газовой промышленности. Не были разработаны предложения по созданию конкурирующих торговых компаний в целях развития внутрироссийского рынка природного газа и организации торговли газом на основе прямых договоров с потребителями.
Ценообразование.
Так же, как и в электроэнергетике, схема регулирования тарифов и цен, применяемая в газовой промышленности, не стимулирует снижение издержек. Процессы формирования системы государственного регулирования газовой отрасли начались на пять лет позже, чем в электроэнергетике, и в этой отрасли сохраняется еще много нерешенных методологических и практических проблем.
В 1997 г. были сделаны первые важные шаги на пути к экономически обоснованной системе оптовых цен на природный газ, учитывающей стоимость его транспортировки от мест добычи до потребителей, – решением ФЭК России Ґ 110 «Основные положения по регулированию оптовых цен на газ, вводимых в действие с 1 декабря 1997 г.» от 26 сентября 1997 г. были введены в действие оптовые цены на газ, дифференцированные по шести ценовым поясам с 25%-й дифференциацией.
Однако большинство проблем ценового регулирования в газовой промышленности, отмеченных выше, пока не нашли своего решения.
Временное положение о государственном регулировании тарифов на услуги по транспортировке газа по распределительным газопроводам, принятое решением ФЭК России Ґ127/1 от 19 декабря 1997 г., носит пока экспериментальный характер и содержит еще много методических недоработок.
Нерешенность проблем ценового регулирования во многом связана с отсутствием утвержденной методики регулирования оптовых цен на газ, тарифов на услуги по транспортировке газа. Были разработаны только проекты соответствующих документов. Альтернативные проекты методических положений были представлены Минэкономики России и РАО «Газпром».
Минэкономики России представило Временные методические положения по регулированию оптовых цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа в Российской Федерации, а РАО «Газпром» — Положение о регулировании цен на природный газ и Положение об установлении тарифов на услуги по транспортировке газа по газотранспортной системе РАО «Газпром» для независимых поставщиков газа. Краткое сопоставление этих предложений приведено в табл. 5.3.1.
Перекрестное субсидирование.
Так же как и в электроэнергетике, в 1997 г. были приняты решения по поэтапному сокращению перекрестного субсидирования в газовой промышленности. Недостатки принятых решений аналогичны отмеченным выше для электроэнергетики.
Доступ к услугам сетевой инфраструктуры.
Для существующего уровня развития рынка газа вопросы доступа к газотранспортной системе РАО «Газпром» решены удовлетворительно (кроме завышенного уровня тарифов на услуги по транспортировке газа и методики определения этих тарифов). Определен порядок и создана Межведомственная комиссия по рассмотрению вопросов, связанных с доступом независимых организаций к газотранспортной системе РАО «Газпром». Однако в будущем потребуется сделать дальнейшие шаги по обеспечению более гибких условий доступа, и прежде всего перейти от административных схем предоставления прав доступа к экономическим схемам.
Улучшение платежей.
Принятые решения по улучшению платежей в газовой промышленности не позволили улучшить ситуацию с неплатежами, сократить объемы бартера в газовой промышленности. Как и в электроэнергетике, не создана эффективная и открытая для контроля системы предоставления скидок к ценам для потребителей, осуществляющих платежи в денежной форме.
5.3 Железнодорожный транспорт
5.3.1 Нарастание кризисных явлений в 1992—1996 гг.
Глубинные причины критической ситуации, сложившейся в отрасли к 1997 г., изначально были объективно заложены внутри самой системы железнодорожного транспорта. В первую очередь это относится к системе управления и финансово-экономическим принципам организации производственно-хозяйственной деятельности.
Организационно-финансовая система.
Государственное управление железнодорожным транспортом осуществляет МПС России, причем управление перевозочным процессом относится к исключительной компетенции министерства. Организационная структура отрасли включает 17 железных дорог, более 60 их отделений, представительств и филиалов, станции, депо, дистанции пути, сигнализации и связи, электроснабжения, ремонтные заводы, промышленные предприятия, строительные организации, объекты и учреждения социальной сферы (жилищно-коммунальное хозяйство, наука, образование, здравоохранение, культура и спорт).
Сама структура управления при этом построена по производственному, а не по функциональному признаку.
В соответствии с принципами управления организована и финансово-экономическая деятельность отрасли. Действующая номенклатура расходов по основной деятельности железных дорог включает два раздела — эксплуатационную и подсобно-вспомогательную деятельность. Она основана на «котловом» методе учета затрат.
Все это в целом является основной причиной «непрозрачности» финансовых потоков внутри отрасли. Наличие перекрестного субсидирования одних железных дорог за счет других приводит к тому, что МПС совмещает как функции федерального органа исполнительной власти, так и функции специализированного финансового агента, перераспределяющего 1,7% валового внутреннего продукта страны.
Реформа железнодорожных тарифов, проведенная в 1989—1990 гг., предусматривала, что тарифные ставки в базовом прейскуранте являются предельными, что позволяло снижать тарифы в зависимости от условий конкретных перевозок. В прямом (между дорожном) сообщении предоставление скидок является прерогативой МПС, в местном (внутри дорожном) сообщении железные дороги вправе предоставлять любую скидку. Все это создавало условия для личного обогащения определенного круга лиц, принимавших решение о скидках и лоббировавших интересы конкретных грузовладельцев. Практика индивидуальных скидок оказала развращающее воздействие на экономику транспорта, о чем свидетельствуют результаты контрольных проверок работы железных дорог, проведенных в 1997 г. комиссией по валютно-экспортному контролю, антимонопольным комитетом, налоговой службой, министерством внутренних дел, органами прокуратуры.
В целом автоматическая индексация тарифов и огромное число скидок и льгот привели к тому, что базовый прейскурант грузовых железнодорожных тарифов фактически утратил свою основную функцию регулятора и объективного оценщика фактических издержек железнодорожных перевозок.
Первые меры государственного регулирования.
В то время как большинство предприятий страны находились в жестких тисках конкуренции и состоянии экономического кризиса, внутриотраслевая конкуренция в системе МПС почти отсутствовала, а межвидовая конкуренция со стороны других видов транспорта была развита крайне слабо. Механизм автоматической индексации тарифов и отсутствие жесткого внешнего контроля над издержками железных дорог привели не только к завышению тарифов, но и стали основной причиной финансового благополучия отрасли. Рентабельность грузовых перевозок возросла с 26% в 1992 г. до 52% в 1995 г., общая рентабельность с учетом убыточности пассажирских перевозок — с 2,7 до 19,4% соответственно (табл. 5.3.2).
Однако реальная эффективность железнодорожной отрасли оставалась крайне низкой. Уровень так называемых условно-постоянных затрат, не зависящих от объема перевозок, составляет на железнодорожном транспорте 70—75%. Даже учитывая спад перевозок, это слишком большая величина — в развитых странах она не превышает 30%. При снижении пассажирских и грузовых перевозок за 1992—1996 гг. на 30—50% численность персонала снизилась лишь на 6%, и была завышена как минимум на 12%.
Сохранение высокой рентабельности при низкой экономической эффективности стало возможным за счет опережающего роста тарифов на перевозки по сравнению с другими ценами (см. табл. 5.3.2). Постоянные жалобы потребителей на чрезмерно высокие тарифы и возрастающее влияние роста тарифов на общие показатели инфляции не могли не вызывать соответствующей реакции правительства.
В 1994 г. право ценового регулирования железных дорог было официально закреплено за министерством экономики. Механизм принятия решения предусматривал согласование вопроса с министерством финансов и МПС. Но регулирование тарифов, по сути, осуществляли 4—5 сотрудников департамента цен Минэкономики. Ни о каком жестком контроле над издержками и ценами не могло быть и речи.
В 1995 г. был принят федеральный закон «О естественных монополиях». Функция государственного контроля над ценами и инвестициями в сфере электроэнергетики, газовой промышленности, на транспорте и в области связи, была возложена на специальные регулирующие органы, независимые от субъектов естественных монополий. Президент и правительство дважды принимали решение о создании федеральной службы по регулированию естественных монополий на транспорте (в 1995 и 1996 гг.), однако поставленная цель была достигнута лишь в 1997 г.
Осенью 1995 г. правительство пошло на беспрецедентный шаг: в четвертом квартале грузовые железнодорожные тарифы были заморожены. В первом полугодии 1996 г. железным дорогам разрешалось повышать грузовые тарифы не более чем на 80% от роста оптовых цен в промышленности. Результат был практически мгновенным. Впервые за годы реформ перевозки грузов и пассажиров в 1996 г. стали в целом убыточными. Задолженность железных дорог перед бюджетом и внебюджетными фондами нарастала как снежный ком. В течение всего периода экономических реформ кредиторская задолженность превышала дебиторскую, отрасль в целом была чистым должником. Но в 1996 г. этот разрыв увеличился до трех раз. Правительство отчетливо осознало всю важность и необходимость проведения структурных реформ в отрасли железнодорожного транспорта.