1. Бюджетный процесс и характеристика основных его этапов
В соответствии с Российским законодательством под бюджетным процессом понимают регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участником бюджетного процесса по составлению, рассмотрению проектов бюджета и внебюджетных фондов, утверждению и исполнению, а также обеспечению контроля над процессом их исполнения (БК РФ).
Т.о. бюджетный процесс включает четыре основные стадии.
В рамках бюджетного процесса выделяют и понятие бюджетное регулирование, т.е. перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня.
В РФ бюджетный процесс регулируется нормами бюджетного кодекса, законов субъектов РФ, нормативно-правовых актов и т.д.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, согласно БК РФ включают: финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного финансового контроля и др.
Основными задачи бюджетного процесса являются:
1. выявление материальных и финансовых резервов государства
2. максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов
3. максимально точно расчет расходов бюджетов
4. обеспечение максимальной сбалансированности всех уровней бюджетов
5. обеспечение согласованности бюджетов с реализуемой экономической программой
6. обеспечение бюджетного регулирования с целях перераспределения источников доходов между бюджетами разных уровней доходов, отраслями или экономическими регионами.
Каждый этап бюджетного процесса имеет свои характерные черты и особенности.
Первый этап – составление проектов бюджетов предполагает предварительную разработку прогнозов социально-экономического развития государства, субъектов и муниципальных образований, а также подготовку сводных финансовых балансов для формирования проектов бюджета. Сами проекты бюджетов составляется с учетом достижения минимальных государственных стандартов исходя из утвержденных нормативов финансовых затрат. Как правило президент РФ не позднее марта года предшествующего очередному финансовому году направляет федеральному собранию бюджетное послание, в котором и определяет бюджетную политику на очередной финансовый год.
Второй этап бюджетного процесса предполагает рассмотрение и утверждение проектов бюджетов в рамках заседания государственной думы, что предполагает возможность его пересмотра или изменения. Изменения могут быть связаны с решением насущных проблем регионов и муниципальных образований.
Третий этап – исполнение бюджетов, т.е. организация деятельности участников бюджетного процесса по выполнению возложенных на них функций. К их числу можно отнести главных распорядителей бюджетных средств, бюджетные учреждения и иные получатели бюджетных средств, кредитные и финансовые организации, осуществляющие перераспределение бюджетных средств государства. Основная функция этих органов – доведение бюджетных финансовых ресурсов до конечных потребителей в соответствующем объеме и с учетом целевой направленности.
Четвертый этап – составление и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета. Его главная цель – выявить отклонения по целевому направлению расходования средств, определения виновных лиц и разработку рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса на будущий финансовый год. Главными участниками этого этапа считаются ЦБ, счетная палата, министерство финансов и т.д.
Все этапы взаимосвязаны между собой и оказывают прямое влияние на бюджетный процесс в перспективе.
2. Основы составления проектов федерального бюджета
Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. Однако непосредственное составление проектов бюджета осуществляют Минфин РФ и финансовые органы субъектов и местных властей.
Проект бюджета основывается на: бюджетное послание президента, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на будущий год, составленные направления бюджетной и налоговой политики территорий, прогноз сводного финансового баланса, план развития государственного и муниципального секторов экономики.
Одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза (1-3 года) социально-экономического развития формируется перспективный финансовый план. Он содержит прогнозные возможности бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных заимствований или расходов бюджета.
Цели финансового плана заключаются в информировании законодательных органов о направлениях среднесрочного развития народного хозяйства и социальной сферы, а также прогнозирование последствий разрабатываемых программ, законов, государственных проектов и принятие своевременных мер.
Перспективный финансовый план разрабатывают на три года, причем на первый год утверждается бюджет, а на два последующих накладывают сбор результатов заявленной ранее экономической политики.
В качестве основы для составления бюджетов используют баланс финансовых ресурсов, т.е. баланс доходов и расходов государства и отдельных территорий, которые разрабатываются на основе перспективы финансовых планов за аналогичные периоды времени. Основными участниками разработки баланса считаются министерства и ведомства РФ, исполняющие бюджет (Минфин, Минэкономразвития, министерство по налоговым сборам, пенсионный фонд, министерство труда и т.д.). Особую роль играет ЦБ как участник разработки показателей бюджета и орган представляющий материалы и расчеты об экономическом развитии государства.
Госкомстат РФ осуществляет статистические наблюдения и исследования финансового положения реального сектора и социального развития территорий.
На период формирования проекта бюджета образуется межведомственная комиссия с участием представителей министерств и ведомств. На завершающем этапе работы комиссии правительство получает расчеты и материалы по:
- проект федерального закона о федеральном бюджете на будущий год
- прогноз консолидированного бюджета РФ
- направление бюджетной и налоговой политики
- расчеты по статьям доходов и расходов, возможному профициту или дефициту бюджета
- проект программы государственных внешних заимствований РФ
- принципы взаимодействия федерального бюджета и консолидированного бюджета
- проект структуры внутреннего государственного долга или заимствований.
Финансовые органы в праве получать дополнительные данные, касающиеся органов финансовых отношений нижестоящих уровней бюджетной системы РФ, а также от местных органов управления и юридических лиц.
3. Порядок рассмотрения и утверждения федеральных бюджетов
Первый этап формирования федерального бюджета представляет собой выбор правительством плана-прогноза функционирования экономики на отчетный год. В соответствии с ним устанавливают важнейшие характеристики бюджета и направления расходов, а правительство утверждает предложения по индексации пенсий, пособий, размеров оплаты труда и т.д. Министерство финансов в двухнедельный срок со дня принятия правительством плана бюджета направляет показатели бюджета исполнительным органам.
Второй этап – это распределение органами исполнительной власти установленных объемов финансирования с функциональной и экономической классификацией расходов, разработка предложений об экономических реформах, подготовка целевых программ, финансируемых бюджетом.
Не позднее 15 июля федеральные исполнительные власти согласовывают показатели бюджета и устанавливают основные его параметры (размер госдолга, программу заимствований, дают оценку потерь от налоговых льгот и т.д.).
До 15 августа правительство РФ должно утвердить проект закона о федеральном бюджете и затем передать в Госдуму для его совершенствования. После передачи проекта в Госдуму проходит процедура его оценки и окончательного утверждения как федерального закона.
Госдума рассматривает проект в четырех чтениях. В первом чтении Госдума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития, основные положения налоговой, денежно-кредитной политики, проект внешних заимствований, расчетов по межбюджетным отношениям и другие характеристики бюджета. При этом Госдума заслушивает доклады правительства, счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта бюджета.
В случае отклонения проекта его передают в согласительную комиссию для доработки или выражения степени доверия правительству. В последствии разрабатывается новый проект с изменением темпов социально-экономического развития страны.
Во втором чтении Госдума утверждает расходы федерального бюджета по разделам классификации, а также размер федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Если проект отклоняется, то его передают в согласительную комиссию.
В третьем чтении Госдума рассматривает распределение средств фонда поддержки субъектов РФ, расходов по целевым программам, адресной инвестиционной программе, программу внешних заимствований РФ, гарантий правительства, программы предоставления целевых бюджетных сумм и т.д.
В первых трех чтениях происходят поправки и внесение предложений, в четвертом только либо утверждают, либо нет.
В четвертом чтении проект подлежит окончательному утверждению путем голосования.
Установленная бюджетным кодексом РФ продолжительность рассмотрения проекта бюджета может быть:
в первом чтении – 30 дней,
во втором – 15 дней,
в третьем – 25 дней,
в четвертом – 15 дней.
Принятый Госдумой федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение совета федерации, а затем в течение 14 дней происходит голосование в целом. В случае одобрения закон направляется президенту для подписания и обнародование (в течение 5 дней).