В бюджетном планировании как составной части финансового планирования в последнее время широко используется программно-целевой метод.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 г. доклады главных распорядителей федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ. Целевая программа – это адресный различной степени директивности документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, финансовых, производственных, научно-исследовательских и организационно-хозяйственных мероприятий и заданий, направленных на реализацию наиболее эффективными путями поставленных целей.
Необходимо отметить, что в нашей стране в последние годы активно применяют территориальные целевые программы. Основными их признаками является то, что они охватывают территорию субъекта Федерации и направлены на решение проблем устойчивого финансового существования и социально-экономического развития.
Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.
Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ или объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленным Правительством РФ принципам и требованиям сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.
Общими требованиями, предъявляемым к бюджетным целевым программам, выступают:
· четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
· наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социально эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
· обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
· определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Поэтапное совершенствование субфедеральных межбюджетных отношений возможно только с помощью использования программно-целевого метода, и именно программно-целевой метод может выступить в качестве эффективного инструмента, направленного на разрешение противоречий между ограниченным объемом финансовых возможностей и существующей проблемой социально-экономического развития территорий.
В основном все рассмотренные теоретические основы базируются на научных разработках ученых-экономистов. В то же время в ряде высокоразвитых государств накоплен определенный опыт в бюджетном планировании и, в частности, в методологии бюджетного планирования, согласно которой применяются нетрадиционные для нашей страны методы бюджетного планирования, хотя элементы этих методов существуют в планировании и в Российской Федерации.
В соответствии с принятой методологией бюджетного планирования во многих странах используются три главных метода бюджетного планирования:
1) автоматический;
2) метод мажораций и минораций;
3) метод непосредственной оценки.
Автоматический метод бюджетного планирования основывается на переносе итогов исполнения бюджета по доходам и расходам за отчетный период в бюджет на новый период. Этот метод распространяется на отдельные статьи и разделы бюджета.
В основу метода мажораций и минораций закладывается статистическая обработка динамического ряда за 10-15 лет. Определяется тенденция ряда к росту или уменьшению, находится тренд, в соответствии с которым корректируются соответствующие статьи доходов и расходов бюджета. Мажорацией называется тенденция к росту, минорацией – тенденция к уменьшению.
Метод непосредственной оценки в бюджетном планировании базируется на изучении конъюнктуры. Путем непосредственной оценки бюджетные менеджеры прорабатывают варианты предполагаемой конъюнктуры и определяют оптимальную величину ожидаемых поступлений в бюджет и изменение расходов бюджета.
Необходимо отметить, что в практике бюджетного планирования высокоразвитых зарубежных стран в последние годы широкое развитие получило долгосрочное бюджетное прогнозирование и программирование, опосредствующееся в составлении цепных и скользящих бюджетов. Цепной бюджет является перспективным и составляется в основном по правительственным программам строительства и перевооружения. Суммы по конкретным программам вносятся в бюджеты на соответствующие финансовые годы без дополнительного утверждения.
Скользящий бюджет первоначально охватывает пятилетний период, при этом с составлением бюджета на очередной финансовый год пятилетний бюджет дорабатывается и продляется перспективно на год вперед, при этом вносятся необходимые коррективы в годовые разбивки скользящего бюджета.
2. Этапы бюджетного планирования.
2.1 Составление проекта бюджета
Один из этапов бюджетного планирования – процесс составления проекта бюджета. Главная задача разработки проекта бюджета – определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территории.
Составление проекта бюджета является прерогативой Правительства Российской Федерации, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По их поручению проект бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ и территориальными финансовыми органами.
Главным источником информации для составления проекта бюджета служит прогноз социально-экономического развития государства или территории, который в свою очередь разрабатывается на основе данных экономического и социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год и других показателей. При разработке проекта бюджета учитываются также основные положения финансово-бюджетной политики, принятой на соответствующий плановый период.
Проект федерального бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ по поручению Правительства РФ. Работа над проектом бюджета начинается за двенадцать месяцев до начала планируемого года.
В задачу Министерства финансов входит разработка:
• проекта федерального бюджета;
• проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу, которые разрабатываются на базе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза социально-экономического развития России и сводного финансового баланса;
• проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.
На первой стадии формирования проекта бюджета федеральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год, и которых отражены главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального развития страны.
После одобрения Правительством РФ этих сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Кроме того, рассматриваются предложения о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу.
Все эти материалы и расчеты направляются на рассмотрение Правительства РФ. После их принятия Правительством они могут быть представлены в Совет Федерации и Государственную Думу по их запросу.
Затем Министерство финансов РФ направляет основные характеристики по доходам и расходам федерального бюджета федеральным органом исполнительной власти, а также доводит до органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации методику формирования межбюджетных отношений Российской Федерации с субъектами Российской