Третья концепция связана с идеей так называемых функциональных финансов. В соответствии с этой концепцией, целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета, при этом достижения макроэкономической стабильности экономики может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо, так и устойчивым бюджетным дефицитом.
Таблица 1
Динамика основных показателей сбалансированности федерального бюджета РФ в 1999-2005гг. [3] (в млрд. руб.)
| Год | 1999г. | 2000г. | 2001г. | 2002г. | 2003г. | 2004г. | 2005г. |
| Доходы | 615,3 | 1132,1 | 1193,5 | 1998,4 | 2417,8 | 2742,8 | 3326,0 |
| Расходы | 666,9 | 1029,2 | 1193,4 | 1871,9 | 2435,6 | 2659,4 | 3047,9 |
| Дефицит(-) Профицит(+) | -51,4 | +102,9 | +0,1 | +126,5 | +72,2 | +83,4 | +278,1 |
Абсолютные и относительные величины дефицита или профицита бюджетов отражают качество работы по реализации установленного Бюджетным кодексом принципа сбалансированности бюджетов, т.е. равенства доходов и расходов, покрытия планируемых расходов мобилизуемыми в бюджет доходами.
В абсолютном выражении показатели сбалансированности федерального бюджета представлены в табл.1.
Ставшая фактом "смена знака" на противоположный в бюджетной политике, курс на формирование профицита федерального бюджета создают иллюзию, будто бюджетная сфера профинансирована так хорошо, что еще остаются лишние средства. В действительности все хуже, чем преподносится в официальных документах. Если бы бюджетная сфера финансировалась на достаточном уровне, то перспектива получения дополнительных доходов могла продиктовать следующие меры: снизить налоги, повысить показатели социально-экономического развития страны, увеличить расходы(первая концепция сбалансированности бюджета). Но принимаются ли такие меры в России?
Государственный бюджет профицитен с 2000г., но Правительство предусматривает снижение налогов лишь с 2004г. С 1 января 2004г. отменен налог с продаж, уменьшена ставка НДС с 20 до 18%. Это означает, что в распоряжении предприятий дополнительно останется 150 млрд. руб., которые могут быть направлены на инвестиции, создание новых рабочих мест, повышение оплаты труда. В 2005 году предполагается снизить среднюю ставку единого социального налога с 35,6% до 26%[4]. Однако, несмотря на то, что Правительство России ведет политику реального снижения налогового бремени, все же сохраняется необходимость четко определять верхние и нижние пределы налогообложения, а также оптимальное значение совокупной налоговой нагрузки на экономику для ее стабильного роста.
При рассмотрении меры увеличения расходов возьмем к примеру государственный долг. Благодаря высоким ценам на нефть внешние заимствования несколько были сокращены, но внутренние растут. Общая величина внутреннего государственного долга на конец 2002 г. законом о бюджете предусматривалась в объеме 752,1 млрд. руб., законом о бюджете на 2003г. на начало 2004г. верхний предел государственного внутреннего долга предусмотрен в сумме 841 млрд. руб., в том числе за счет прироста задолженности по новым облигациям федерального займа с амортизацией долга - на 67 млрд. руб. при установлении верхнего предела государственного внешнего долга 123,7 млрд. долл. На начало 2005г. в соответствии с бюджетом на 2004г. предельный объем государственного внутреннего долга был предусмотрен в сумме 988,1 млрд. руб., а в проекте бюджета на 2005г. на начало 2006г. - 995,8 млрд. руб.[5].
В проектировках правительства декларируется направленность бюджетной политики на рост благосостояния. Рост средней заработной платы предусматривается в 2004г. к уровню 2003г. - на 27,4%. При этом отношение среднегодового размера трудовой пенсии к среднемесячной зарплате снижается: если в 2003г. оно составило 30,2%, то в 2004 - 2005гг. - соответственно 27,4; 25,4%[6]. По словам М. Делягина, научного руководителя Института проблем глобализации, при всех декларациях о борьбе с бедностью “сегодня в России 60 процентов населения живут ниже черты бедности, более 21 процента - 81,2 млн. человек - имеют доходы ниже прожиточного минимума, 15 млн. - более 10 процентов - практически существуют в условиях натурального хозяйства. По данным социологических исследований, 17 процентам населения не хватает денег на еду, 52 процентам - на одежду, 87 процентам - на бытовые товары длительного пользования”[7].
Можно сделать вывод, что самые важные задачи (повышение благосостояния страны, погашение госдолга и т.п.), которые могут быть решены государственным профицитом, не выполняются.
Вторая концепция: балансирумый бюджет на циклической основе, не применима в условиях России. Ведь, по этой концепции налоги и расходы должны как повышаться так и понижаться циклически, следовательно, и доходы. А по данным табл.1 расходы и доходы с 1999г. по 2005г. постоянно повышаются.
Очевидно, что при планируемом профиците государство использует источники покрытия дефицита. Получается, что дефицит бюджета имеется, но маскируется тем, что в конечном счете вместо увеличения расходов, для которых, в общем-то, и формируются доходы, предусматривается профицит. В бюджете на 2003г. профицит предусматривался в сумме 72 млрд. руб. и маскировал дефицит федерального бюджета в сумме 288,3 млрд. руб. - 2,2% ВВП. Фактически он, судя по материалам проекта закона об исполнении бюджета за 2003г., достиг 227 млрд. руб. Тот же курс прослеживался в проекте федерального бюджета на 2004г.: был предусмотрен профицит в объеме 83,4 млрд. руб. - при увеличении государственных внутренних заимствований, которые, будучи в соответствии с бюджетным законодательством источником покрытия дефицита бюджета, постепенно становятся обычными доходами бюджета. Снова будет его фактическое превышение, о чем свидетельствует рост в 2004г. Стабилизационного фонда[8].
На 2005г. планируется профицит федерального бюджета в сумме 278,1 млрд. руб. Предусмотрено сокращение задолженности по внешним обязательствам в сумме 344,43 млрд. руб. (11,48 млрд. долл.), но при этом задолженность по внешним долговым обязательствам возрастет на 1,127 млрд. долл. (33,82 млрд. руб.). Сальдо по источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается (с учетом погашения долга в сумме 122 млрд. руб.) на уровне 88,85 млрд. руб., в том числе за счет продажи имущества, находящегося в государственной собственности - 48,74 млрд. руб. Как видно, внутренние и внешние заимствования используются как обычный источник доходов федерального бюджета при столь значительном профиците[9].
Проблема профицита не только федерального, но и консолидированного бюджета РФ - это проблема отношения властей к мобилизации ограниченных бюджетных ресурсов на удовлетворение потребностей, связанных с обеспечением условий социально-экономического прогресса. Концепция федерального бюджета на 2005 г. исходит из снижения в рамках так называемой оптимизации бюджетных расходов сразу с 35,6 до 26,2% единого социального налога, что диктует необходимость покрытия дефицита внебюджетных фондов за счет растущего Стабилизационного фонда. На начало 2005 г. он достигнет 574,4 млрд. руб. Поступления в течение года дополнительных доходов от продажи нефти составят 387,78 млрд. руб. Использовать предполагается: 74,7 млрд. руб. на покрытие дефицита Пенсионного фонда, который в ближайшие годы существенно возрастет; около 168 млрд. руб. - на покрытие государственного внешнего долга, в том числе и досрочное. На конец 2005 г. объем Стабилизационного фонда достигнет около 719 млрд. руб. Это в 2,66 раза больше, чем финансовая помощь бюджетам других уровней, в 1,36 раза больше, чем на национальную оборону, в 1,47 раза больше, чем на решение общегосударственных вопросов, куда теперь включаются не только расходы на функционирование органов государственной власти в центре и регионах, на содержание судебной системы, налоговых и таможенных органов, на обеспечение выборов и референдумов и международное сотрудничество, но и на финансирование фундаментальных исследований, обслуживание государственного и муниципального долга.
В формировании Стабилизационного фонда явно прослеживается стремление федерального центра получить более значительную часть доходов и усилить зависимость регионов от него.
Итак, признаком "нового качества бюджетной политики" стал переход от дефицитного бюджета к профицитному при явной недооценке качества выполнения государством своих функций. Деятельность законодательной и исполнительной федеральных властей направлена на то, чтобы рост непроцентных расходов бюджета обеспечивался более низкими темпами, чем растут доходы федерального бюджета, в основном вносимые в казну налогоплательщиками, испытывающими тяготы высокого налогового бремени.
Концепция федерального бюджета на 2005 г. одобрена парламентом без дискуссий. Однако при этом весьма заметна ущербность продолжающейся бюджетной политики, которая и при разрекламированной "оптимизации" бюджетных расходов остается не лучше прежней. Корректировку бюджетной политики в дальнейшем следовало бы осуществить в направлениях:
привлечения к экспертизе проектов федерального бюджета на последующие годы ученых и практиков, неоднократно выступавших с предложениями альтернативных правительственным мер, направленных на активизацию роста производства в важнейших отраслях народного хозяйства;
реалистической оценки внешнеэкономической конъюнктуры и динамики цен на энергоносители, благодаря которой страна получает сверхдоходы, не трансформирующиеся в реализацию масштабных социальных программ и в конкурентную стратегию в промышленной политике;