Как известно, в мире существует несколько систем исполнения бюджета. В России в настоящее время используется казначейская система исполнения бюджета. Рассмотрим сущность понятия «казначейское исполнение бюджета».
В современной научной литературе встречаются различные трактовки данного понятия. Так, Иванова Н.Г. и Маковник Т.Д. дают следующее определение понятия «казначейская система исполнения бюджета»: «…при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств» [11, с. 29]. Данное определение, на наш взгляд, является неточным, поскольку не в полной мере раскрывает сущность казначейского исполнения бюджета, которое не только «осуществляет платежи за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги…», то есть, ограничено рамками расходных операций, а также осуществляет управление доходами федерального бюджета, осуществляет контроль за бюджетными потоками и др.
По данному вопросу нам более близко мнение Прокофьева С.Е., который понятие «казначейское исполнение бюджета» рассматривает как «…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля» [12, с. 11–12].
Акперов И.Г. выделяет три системы исполнения бюджета, в том числе и казначейскую, «…при которой на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управления их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений» [9, с. 27–28].
Как мы видим, в специальной научной литературе отсутствует достаточно полное научное определение содержания понятия «казначейское исполнение бюджета». На наш взгляд, наиболее точное и полное следующее определение: казначейское исполнение бюджета – это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.
Теперь, когда достаточно подробно разработан основной понятийный аппарат, касающийся темы работы, можно приступить к рассмотрению вопросов организации и функционирования казначейской системы исполнения бюджета в Российской Федерации.
§1.2.Процесс перехода от банковской системы исполнения бюджета к казначейской в Российской Федерации
В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:
1. казначейская, при которой на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений;
2. банковская, когда функцию организации исполнения бюджетов выполняет центральный банк (возможен вариант участия и коммерческих банков);
3. смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком.
Банковская система исполнения бюджета действовала в Российской Федерации до 1998 г. Основными участниками процесса исполнения федерального бюджета по доходам являлись: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк РФ и Минфин России.
Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытые в ЦБ РФ или коммерческих банках. В установленные сроки банки отчитывались перед ЦБ РФ о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация поступала в Минфин России.
В отчетности ЦБ РФ не была предусмотрена детализация доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в ней выделялись лишь основные доходные источники.
Функции налоговых органов в исполнении бюджета по доходам состояли в распределении и регулировании налогов, возврате излишне уплаченных сумм и учете поступлений доходов в бюджет.
Госналогслужба обобщала информацию о поступивших налогах и сборах на территории РФ и представляла ее в Минфин России. При этом действовавшая система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступивших доходов, кроме того, не была обеспечена идентичность данных Госналогслужбы и ЦБ РФ.
Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования:
1) выделение объемов бюджетных назначений
2) осуществление кассовых расходов бюджетополучателями.
Для совершенствования бюджетного процесса в нашей стране были организованы казначейские органы, за счет которых был осуществлен переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской. Так, Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 (в принципиальном плане) и постановлением Правительства России от 27августа 1993 года № 864 (в организационном плане) был решен вопрос о создании Федерального Казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации.
В середине 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы. Основной ее целью является развитие казначейской системы как важнейшего инструмента повышения эффективности управления и контроля над государственными финансовыми ресурсами.
Новый импульс в развитии Федеральное казначейство получило в связи с вступлением в действие 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный Кодекс Российской Федерации решил следующие основные задачи процесса исполнения бюджетов Российской Федерации:
· закрепил казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации;
· обеспечил необходимое соответствие кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год;
· определил, что объем принятых обязательств, оплата которых осуществляется за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств;
· установил ответственность Главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета за целевое использование выделяемых им средств.
В течение 2000-2002 годов было завершено создание вертикальной структуры органов федерального казначейства, включающей 89 управлений федерального казначейства и 2254 отделения федерального казначейства.
В 2002 году практически был завершен процесс перевода всех федеральных учреждений, за исключением отдельных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, на обслуживание через органы федерального казначейства.
Операции по внебюджетным средствам федеральных учреждений также были взяты под контроль органов федерального казначейства. С 1 января 2002 года счета по учету внебюджетных средств 33 тысяч федеральных учреждений открыты в органах федерального казначейства.
Новым этапом в развитии системы органов федерального казначейства стало проведение административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
В результате проведения данной реформы с 1 января 2005 года Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов Российской Федерации и преобразовано в федеральную службу с подчинением Министерству финансов Российской Федерации.
В соответствии с данными преобразованиями правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета перешли от Министерства финансов Российской Федерации к Федеральному казначейству, а также функция составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе» было утверждено Положение о Федеральном казначействе.
Казначейская система исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, — доходный и расходный — на одном счете. Благодаря этому появляется возможность предварительного и текущего контроля целевого расходования бюджетных средств, минимизируется время прохождения средств по расчетным счетам, а также появляется возможность перераспределения и маневрирования бюджетными ресурсами.