Закон содержит ряд норм, определяющих основные направления регулирования естественных монополий, в том числе устанавливает понятия «естественная монополия, «субъект естественной монополии», «сферы деятельности», на которые распространяется закон, методы регулирования естественных монополий, а также методы управления их деятельностью.
Проанализировав Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О естественных монополиях», можно прийти к выводу, что не все его положения соответствуют существующему состоянию дел и в целом закон нуждается в серьезной корректировке. В настоящее время полномочия государства в отношении регулирования деятельности естественных монополий распределены между двумя федеральными органами исполнительной власти - Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по тарифам.[10,102]
Исходя из общих условий построения нормы закона, можно сделать вывод, что, во-первых, Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О естественных монополиях» не предусматривает применение иных методов регулирования, кроме перечисленных, и, во-вторых, даже эти методы не являются обязательными к применению и могут использоваться по усмотрению соответствующих органов регулирования.
Как следует из названия ФСТ России и Положения о ней, этот орган наделен полномочиями по применению к субъектам естественных монополий только одного из трех методов регулирования- ценового. В свою очередь, ФАС России наделена полномочиями по использованию второго и третьего метода - антимонопольных.
За время, прошедшее с момента принятия Закона «О естественных монополиях», федеральные органы исполнительной власти претерпели не одну реорганизацию, в сам Закон неоднократно вносились изменения. Между тем, положение дел с государственным регулированием деятельности естественных монополий по-прежнему нельзя признать удовлетворительным.
По нашему мнению, выход из сложившейся ситуации видится в необходимости четкого законодательного решения вопросов о том, что такое естественная монополия и кто является субъектом естественной монополии, деятельность которой подлежит государственному регулированию.
Эти вопросы особенно актуальны в свете того, что российские естественные монополии в настоящее время находятся в процессе реформирования, в ходе которого происходит выделение из них некоторых видов деятельности.
Закрепленное в законодательстве понятие «естественная монополия» основано не на экономическом анализе, а исключительно на соображениях «целесообразности», что, конечно, недопустимо. Выделение именно тех отраслей, которые перечислены в Федеральном законе от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О естественных монополиях», никак не обосновано, и в этот список часто вносятся изменения. А произвольность включения или исключения тех или иных отраслей из списка естественно-монопольных говорит о плохом понимании законодателем (и государством в целом) направления реформ соответствующих отраслей экономики.
Таким образом, закон принят вопреки нормальной логике юриспруденции. Вместо того, чтобы сначала определить объект, а уже под него подвести нормативно-правовую базу, был написан закон под императивно выбранные сферы экономической деятельности. Другими словами, если убрать из закона определение естественной монополии, как объекта регулирования, то его юридическая суть не изменится.
Выделяя из какой-либо отрасли отдельные сферы деятельности и называя их естественно-монопольными, Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О естественных монополиях» «забывает» обо всей совокупности отношений, которые существуют в этой отрасли в целом. При этом в законодательстве наметилась именно эта тенденция - попытка считать естественной монополией только ядро соответствующей отрасли. Отсюда - и попытка «искусственно» ограничить сферу государственного регулирования отрасли целиком.
Например, в электроэнергетике, согласно Закону «О естественных монополиях», естественно-монопольными видами деятельности признаются только услуги по передаче электрической энергии, услуги по передаче тепловой энергии и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.
При этом практически весь массив нормативно-правовых актов в области электроэнергетики нацелен не на регулирование этих видов деятельности, а на регулирование взаимоотношений между различными сферами электроэнергетики: производством, передачей электроэнергии, оперативно-диспетчерскими услугами, оптовой и розничной торговлей электроэнергией и мощностью. [11,121]
Экономическое развитие страны требует надежного функционирования естественных монополий, прежде всего в электроэнергетике, газовой и железнодорожной отраслях при минимизации стоимости их услуг. Реструктуризация естественных монополий является основой снижения издержек и самих монополий, и потребителей их услуг, привлечения в указанные отрасли инвестиций для компенсации выбывающих мощностей и увеличения предложения их услуг в период возрастающего спроса на них.
Реформирование естественных монополий не сможет привести к их полному исчезновению, поэтому наряду с реформированием, направленным на расширение сферы действия конкурентных механизмов, необходимо совершенствовать и государственное регулирование естественных монополий.
Предметом государственного регулирования являются отношения между субъектом естественной монополии и потребителем по поводу приобретения соответствующего товара – эти отношения заведомо не сбалансированы, и сильная сторона может навязать слабой свои условия. Российское законодательство (ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации) подразумевает наличие двух альтернативных механизмов формирования цен: либо договорная цена, либо – цена, устанавливаемая (регулируемая) уполномоченными государственными или муниципальными органами. При этом регулирование применяется почти исключительно к товарам (работам, услугам), производимым в условиях естественной монополии. Соответственно, в остальных случаях для формирования справедливой цены должен эффективно работать механизм рыночной конкуренции.
Реформирование естественных монополий имеет смысл в том случае, если достигается минимизация сферы, подлежащей государственному регулированию, при том, что обеспечивается достаточный уровень конкуренции на рынках, выделяемых из структур с естественной монополией рынках.
Выделение конкурентных видов деятельности и упразднение государственного регулирования цен на них должно предваряться устранением барьеров входа на рынок, гарантирующим реальное развитие конкуренции - с тем, чтобы не произошла замена регулируемой монополии на нерегулируемую. Примером неудачного «реформирования» является выделение обслуживания внутридомового газового оборудования многоквартирных домов в качестве отдельной услуги (ранее оно производилось в рамках газоснабжения жилых домов, и затраты на него учитывались при формировании соответствующих регулируемых тарифов).
Развитию конкуренции на этом рынке препятствует норма, закрепленная постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.2007г. № 549: деятельность по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования имеет право осуществлять только газораспределительная организация – то есть монополия сохраняется, а цена выведена из-под регулирования. Практическим недостатком государственного регулирования цен часто является отсутствие подробного описания состава тарифицируемого товара (услуги, работы). Это приводит к тому, что регулируемый хозяйствующий субъект может ухудшать качество товара – например, если речь идет о продукте, уменьшать его вес или изменять рецептуру. Применительно к услугам (работам) это проявляется в том, что в качестве отдельной услуги (с дополнительной оплатой по договорной цене) выделяется то, что, по сути, является технологической операцией в рамках регулируемого вида деятельности. Поскольку государство устанавливает цену, которая является условием возмездного договора, то необходимо однозначно определить и объем встречных обязательств субъекта естественной монополии – на что контрагент вправе рассчитывать, оплатив установленную государством цену.