Правовые основы приватизации государственной и муниципальной собственности на тот момент были не доработаны, нежели сейчас. В настоящее время приватизация носит постепенный и «точечный» характер в том смысле, что в каждом конкретном случае государственные органы стремятся выбирать для этого объекты в порядке очередности и народнохозяйственной целесообразности в данный момент. При этом они пытаются увязать ее с поиском «эффективного инвестора», в том числе или даже в первую очередь иностранного (вообще речь идет об увязке приватизации с привлечением иностранных инвестиций, особенно прямых), который, безусловно, обеспечил бы реальное накопление капитала, модернизацию производственного аппарата, увеличение или, по меньшей мере, сохранение числа рабочих мест.
Принятый 21 декабря 2001 года Государственной Думой Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» внес полноценные ясности во многие недоработки прежних законопроектов. В указанном Законе процесс приватизации делается более открытым, прозрачным и плановым, главным образом благодаря детально разработанному порядку формирования и утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год. Он также исключает субъективный подход при выборе способов приватизации. Согласно Закону все имущество делится на две категории. Первую категорию составляют государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, а также объекты федерального имущества, отвечающие иным устанавливаемым Правительством Российской Федерации критериям.
В Законе расширяется инструментарий (способы) приватизации, который рассчитан на привлечение к приватизации субъектов малого предпринимательства. К таким способам относятся продажа имущества путем публичного предложения, продажа при отсутствии конкурентности, продажа акций по результатам доверительного управления. Причем предполагается поэтапное применение новых способов приватизации, и только в случаях, когда имущество не было продано на аукционе. Урегулирована продажа акций на биржевых торгах, продажа путем публичной оферты, продажа имущества по результатам доверительного управления и т. д.
Важным нововведением является приватизация предприятий одновременно с земельными участками, на которых они расположены. Это повысит стоимость и инвестиционную привлекательность предприятий. Приватизация земельных участков в составе предприятий соответствует государственной политике по формированию единых объектов недвижимости, а также по стимулированию их эффективного использования и оборота. Для этого земельные участки будут либо сразу включаться в уставные капиталы создаваемых акционерных обществ, либо продаваться уже существующим акционерным обществам по нормативной цене земли, что приведет к созданию единых объектов недвижимости.
Акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия подлежат приватизации только после принятия Президентом Российской Федерации решения об уменьшении степени участия России в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении предприятий из числа стратегических предприятий. Акции открытого акционерного общества «Газпром», Российского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России», а также являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и находящиеся в ведении Министерства путей сообщения Российской Федерации унитарные предприятия будут приватизироваться только после принятия соответствующего федерального закона.
В данный закон вносилось множество изменений, дополнений, последнее из которых произошло 31 мая 2010 года.[7] Эксперты Профсоюза на момент еще только принятия решений о внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» высказывали мнение, что проблема вялотекущей приватизации не в том, что отсутствует организация, которая бы продавала госимущество, а в том, что сегодня она просто невыгодна чиновникам. Если называть вещи своими именами, то когда министерство или ведомство курирует ГУП или акционерное общество, где есть государственный пакет, то это становится для чиновников механизмом извлечения административно-статусной ренты. Потому что руководитель того же ГУПа назначается министерством, план финансово-хозяйственной деятельности утверждается министерством и т.д. Все эти полномочия и позволяют чиновникам получать упомянутую выше ренту.
На сегодняшний день функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества выполняет Росимущество , к слову, являющееся юридическим лицом. Если рассматривать законопроект с этой точки зрения, то его целесообразность неочевидна, поскольку правительство РФ уже привлекло специально созданное для этих целей юридическое лицо, выполняющее узкие и специализированные функции. Если же рассматривать законопроект в плоскости привлечения к процессу продажи приватизируемых федеральных объектов иных, не связанных с государством, третьих лиц, обладающих признаками юридического лица, то в этой части законопроект нуждается в детализации, устанавливающей критерии оценки юридического лица для определения возможности вовлечения его в процесс продаж и принятия решения о его привлечении, тем более что продажи осуществляются от имени РФ, что должно накладывать на подобные юридические лица особые требования.
1.3 Субъекты и объекты приватизации
Субъекты, как и объекты, являются неотъемлемыми участниками в данном преобразовании, где под первыми следует понимать продавцов, покупателей государственного имущества, а также специально созданные государственные органы. Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25 процентов, кроме случаев предусмотренных законом[8]. Обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества возлагается на покупателей.
Если впоследствии будет установлено, что на момент продажи государственного или муниципального имущества покупатель не имел законных прав на его покупку, сделка приватизации государственного или муниципального имущества признается недействительной в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Продавцами государственного или муниципального имущества являются специализированные учреждения и назначенные им представители. Специализированное учреждение в соответствии с законодательством Российской Федерации является юридическим лицом и наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Оно осуществляет продажу объектов приватизации; ведет учет подлежащих приватизации акций хозяйственных обществ, принадлежащих РФ; получает и перечисляет полученные в результате приватизации федерального имущества денежные средства, ведет статистическую и бухгалтерскую отчетность об их движении и прочие функции, необходимые для проведения приватизации государственного и муниципального имущества.
Что касается объектов приватизации, то это отчуждаемое в собственность физических или юридических лиц государственное или муниципальное имущество. Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество). Приватизация основывается на признании равенства покупателей и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Итак, объект приватизации — это государственное и муниципальное имущество. Однако определение понятия «имущество», как известно, отсутствует в действующем законодательстве. Поэтому можно лишь высказать следующие предположения на этот счет. Сюда входят, прежде всего, объекты недвижимости (предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и др.). Наряду с ними объектами приватизации может быть и движимое имущество (например, ценные бумаги). В состав объектов приватизации входят также имущественные права (например, доли Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в капитале хозяйственных обществ). Надо признать справедливым мнение о том, что в Законе о приватизации необходимо прямо указать конкретные объекты, на которые распространяется действие этого правового акта, а не искать объекты приватизации «от обратного». Действующее положение в значительной степени затрудняет применение названного Закона в хозяйственной практике.
Стадия исполнения решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества характеризуется следующими действиями государственных органов и органов местного самоуправления. В соответствии с принятым решением об условиях приватизации имущества на этой стадии реализуется избранный способ приватизации имущества. Итак, способ приватизации имущества — это предусмотренные Законом о приватизации, решением об условиях приватизации имущества правовые формы отчуждения государственного и муниципального имущества в частную собственность физических и юридических лиц.[9] Для приватизации государственного и муниципального имущества могут быть использованы следующие способы (ст. 13 №178-ФЗ):