Задача современной земельной реформы отвечают четырем основным направлениям реформирования, т.е. четырем направлениям деятельности государства в лице уполномоченных им органов и других субъектов по изменению земельных правоотношений и правовых норм, которые их регулируют. (Реформа - это изменение состояния общества и условий его жизнедеятельности путем изменяемой деятельности государственного аппарата, что по сути является государственным управлением). Такими направлениями являются экономическое, экологическое, институционно-функциональное и правоорганизационное. [16, с.15]
Общей основой идеологии и методологии совершенствования земельных отношений и проведения земельной реформы стала необходимость включения земель в рыночную экономику, т.е. платное землепользование (налоги и арендные платежи), использование земель в сделках (купля-продажа, залог, дарение, право на обмен) и переход к различным формам собственности.
Земля как объект недвижимости должна иметь стоимость, землепользования должно быть плановым (налог и арендные платежи), войти в уставный фонд производства.
Земельная реформа в Казахстане проводиться с 1989 г. по следующим основным направлениям:
изменение характера земельных отношений;
новые подходы к платности землепользования;
введение земельного рынка;
образование новой системы землепользователей;
формирование новой структуры использования сельскохозяйственных земель.
По темпам и методам преобразования земельных отношений в республике можно выделить 4 этапов.
Первый этап характеризуется длительным преобразованиями в области земельных отношений в 1989-1993 гг., когда были приняты важные законодательные акты: "О крестьянском хозяйства " (1990г.), "Земельный кодекс Республики Казахстан" (1991 г.), "О земельной реформе в РК" (1991 г.), "О земельной налоге" (1991 г.). Действие их на практике обеспечило передачу земель в ведение местной административной власти в соответствии с их компетенцией, определенной республиканским законодательством. Было положено начало перераспределению сельскохозяйственного земельного фонда республики в процессе формирования разнообразных форм хозяйствования, для которых создали необходимые организационные, экономические и социальные условия. Негосударственная форма сельскохозяйственных предприятий к концу 1995 г. стала преобладающей и по удельному весу земель занимала 78%, а по числу землепользователей 99,8%.
Земельный кодекс провозгласил все земли государственной собственностью республики. Новыми положениями в нем были введение права пожизненного наследуемого владения земельными участками, предоставленными для организации крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, дачного строительства и т.д.
Землевладельцы и землепользователи, производящие сельскохозяйственную продукцию, наделены правами самостоятельного хозяйствования на земле. Они могли по своему усмотрению распоряжаться произведенными товарами и доходами от их реализации, использовать плодородный слой и имеющиеся на земельном участке полезные общераспространенные ископаемые, возводить жилые и производственные сооружения, сдавать земельный участок в аренду, получать компенсацию затрат на повышение плодородия земли в случаях ее изъятия для государственных нужд.
Закон "О земельном налоге" создал законодательную базу для введения платы за землю в форме земельного налога, базовые ставки которого установлены в зависимости от качества, местоположения, водообеспеченности земельного участка, но не зависят от результатов хозяйственной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Начальный этап имел не только положительные, но и отрицательные моменты. Многие фермерские хозяйства создавались формально, чтобы получить налоговые льготы, дешевые кредиты, сохранить земли и отчитаться о приватизации своего бывшего предприятия. В таких хозяйствах не происходило каких-либо изменений в производственно-экономическом механизме. Спешка привела к тому, что крестьяне, выйдя из государственных агрообъединений для создания фермерских хозяйств, получили на свои паи все имущество и землю, а оставшееся хозяйство не могло нормально функционировать и, наоборот, общехозяйственная производственная инфраструктура стала недоступной или труднодоступной для самостоятельных товаропроизводителей.
Необходимо было ликвидировать существующие недостатки и дальше развивать земельные отношения на новом этапе преобразований. В 1994-1995 гг. активизировалась работа по реформированию госсельхозпредприятий в негосударственные формы собственности. Этим событием знаменуется 2 этап развития земельных отношений. Указы Президента Республики Казахстан "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений" и "О дальнейшем совершенствовании земельных отношений" (апрель 1994 г.) поддержали фактический передел и юридическое оформление прав на землевладение, и аренду земли. В республике впервые был введен институт купли-продажи права землепользования, тем самым земля была вовлечена в рыночные отношения.
Положительным моментом развития земельных отношений на втором этапе является то, что роль земельных паев в формировании собственности усилилась: расширялись права по распоряжению ими.
За анализируемый период выявились и негативные моменты в развитии земельных отношений - были разрушены сложившиеся на протяжении многих лет системы севооборотов, отсутствие материально-технической базы привело к появлению неиспользуемых и нерационально используемых земель. Наметилась тенденция перехода к натурально-потребительскому хозяйству, даже в бывших экономически сильных формированиях начали усиленно развиваться личные подсобные хозяйства, а имеющиеся земельные паи стали использоваться для производства кормов личному скоту и под огороды. Общественное животноводство свертывается и частично перемещается в частный сектор. Энергоносители, запчасти и другие материалы поступают в порядке бартерного обмена. Многими предприятиями руководят бывшие специалисты хозяйств, которые, пользуясь своим служебным положением, получили в собственность активную часть техники и лучшие земли. Происходит натурализация системы распределения - продуктами выдается не только заработная плата, но и дивиденды по имущественным и земельным паям.
Анализ земельных отношений двух пройденных этапов показал, что передел сельскохозяйственных угодий посредством наделения тружеников села земельными паями, включение земли в рынок не обеспечивают эффективного ведения сельскохозяйственного производства. Основная причина этого негативного момента - отсутствие экономического механизма регулирования земельных отношений.
В декабре 1995 г. был принят Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, "О земле", предусматривающий государственную и частную собственность на землю и положивший начало третьему этапу реформирования земельных отношений. Указ решил одну из острейших проблем, препятствовавших проведению активной инвестиционной политики в производство. Он определил пределы и условия передачи земель в частную собственность граждан и юридических лиц и открыл дорогу к земельному рынку. По мнению ряда специалистов из ближнего и дальнего зарубежья, Указ в значительной мере интегрирован в мировую законодательную систему, касающихся земельных отношений, и имеет большие демократические начала.
В рамках предприятий происходит концентрация участков в одних или немногих руках. В значительной части хозяйств более половины земельных долей переходит к руководителям. В составе владельцев земельных долей увеличивается число неработающих в сельском хозяйстве пенсионеров и людей, занятых в других сферах экономики. Этот процесс связан с общим старением населения.
Ухудшается использование сельскохозяйственных земель и их плодородие. За период с 1991 г. по 1999 г. площади пашни сократились в целом по республике на 6,5 млн. га, или 18,5%, посевные площади сельскохозяйственных культур сократились на 13,1 млн. га, или 37,5%, что было обусловлено переходом экономики на интенсивную форму рыночного хозяйствования. Частично этот процесс объясняется выводом из оборота низкопродуктивных земель, не оправдывающих затрат на их возделывание. Однако в значительной степени это происходит из-за недостатка материально-технических ресурсов на обработку земли и выращивание культур. В 1,5-2 раза снизилась урожайность. Ухудшается использование орошаемых земель и их мелиоративное состояние, не обновляются ирригационные системы. Не соблюдаются севообороты, не разрываются проекты землеустройства новых формирований.
Падение использования посевных площадей, отсутствие нормальных рыночных отношений по переработке и сбыту сельскохозяйственной продукции повлекло за собой падение ВВП. Только в 2000 г. наметились тенденции роста посевных площадей, что стабилизировало сельскохозяйственное производство. Доля сельского хозяйства в ВВП страны в 2000 году составила 8,1 %, в 2001 - 8,7 %, в 2002 - 8,8 %. Объем производства сельскохозяйственной продукции в 2001 году по сравнению с предыдущим годом возрос на 17,3 % (см. Приложение 3).
Основная цель земельной реформы - повышение эффективности использования земель, рост производства сельскохозяйственной продукции, улучшение жизни людей, - к сожалению, по объективным и субъективным причинам пройденных 3 этапов реформ не достигнута.
С 1996 по 2000 год рынок земли формировался недостаточно, в рыночный оборот не вошла большая часть земельного фонда, государство не получало достаточных отчислений в бюджет от земельного налога, арендных платежей, пошлин при операциях с землей, платежей при предоставлении земли во владение и пользование. Это свидетельствует о недоработках в законодательстве и нормативных документах, регулирующие земельные отношения.