Однако эти законы оставляют достаточную свободу в отношении конкретного разграничения расходных полномочий между региональными и местными властями. В то же время они не всегда позволяют однозначно трактовать, какие расходы должны лечь на плечи региональных властей, а какие – стать ответственностью местных.
Строго говоря, оба законодательных документа позволяют, скорее, разделить собственность (то есть социальную инфраструктуру), а не возложить ответственность за объем и качество предоставляемых услуг на тот или иной уровень власти. Действительно, при перечислении расходных полномочий стандартной формулировкой является «организация, содержание и развитие учреждений». Недостаток финансовых средств для строительства новых объектов социальной инфраструктуры, а также отсутствие достаточных полномочий для переориентации старых объектов приводит к тому, что положения законодательства воспринимаются как требование обеспечения функционирования существующих социальных учреждений. Единая тарифная ставка, а также стремление региональных властей к централизации капиталовложений приводит к тому, что разграничение полномочий между региональными и местными органами власти сводится к разграничению финансирования отдельных статей расходов уже существующих бюджетных учреждений[35].
Для того, чтобы каждый уровень власти действительно нес ответственность перед населением (избирателями) за качество и количество предоставляемых бюджетных услуг, законодательство субъекта Федерации должно сформулировать
1. какие именно услуги будут предоставляться бюджетными учреждениями, а какие рационально передать для исполнения в частный сектор,
2. предоставление каких услуг и в каком объеме будет дотироваться из бюджета,
3. какой уровень власти будет нести ответственность за нормативно-правовое регулирование и стандарты предоставления тех или иных бюджетных услуг,
4. какой уровень власти будет нести ответственность за финансирование тех или иных бюджетных услуг,
5. какой уровень власти будет нести ответственность за непосредственную организацию предоставления тех или иных бюджетных услуг.
Решение по каждому из вышеперечисленных пунктов должно основываться на принципах сочетания экономической эффективности и социальной значимости бюджетных услуг каждого вида. Так, ряд услуг, которые традиционно предоставляются бюджетными учреждениями можно безболезненно передать в частный сектор, который в конкурентной борьбе будет более эффективно снижать издержки производства по сравнению в аналогичными бюджетными организациями, являющимися в настоящее время монополистами в своей сфере деятельности. Передача исполнения бюджетных услуг в частный сектор должна осуществляться на конкурсной основе[36].
Разграничение доходных источников
После того, как будут законодательно разграничены расходные полномочия, необходимо на постоянной (долгосрочной без указания срока) основе закрепить доходные источники за уровнями бюджета, а также прописать механизм межбюджетного перераспределения для того, чтобы обеспечить каждому уровню власти финансирование, адекватное возложенным на него задачам.
Исходя из критериев бюджетной сбалансированности и минимизации экономических потерь, связанных с налоговым бременем, следует (в пределах ограничений, налагаемых федеральным законодательством) придерживаться следующих принципов разграничения доходных источников между региональным и местными бюджетами:
За местными бюджетами рекомендуется закреплять:
1. налоги, являющиеся наиболее стабильными источниками доходов,
2. налоги, база которых наименее мобильна,
3. налоги, напрямую связанные с уровнем благосостояния населения данной территории.
За бюджетами субъектов Федерации рекомендуется закреплять:
1. наименее стабильные налоги;
2. налоги, база которых неравномерно распределена по территории региона,
3. налоги, оплачиваемые населением других территорий;
4. прогрессивная составляющая налогов,
5. налоги, поступления от которых зависят от места регистрации налогоплательщика.
В условиях действующего законодательства это означает, что за местными органами власти рекомендуется закреплять (помимо местных налогов и сборов) налог на имущество юридических лиц (т.е. региону рекомендуется отдавать на местный уровень свою 50%-ную долю этого налога) и подавляющую долю подоходного налога.
Межбюджетные финансовые потоки
Разграничение расходных полномочий и доходных источников между региональным и местным уровнем на постоянной основе в соответствии с перечисленным и выше принципами позволяет приблизиться к решению проблемы вертикальной несбалансированности бюджетной системы в регионе и сократить масштабы необходимого межбюджетного регулирования. Горизонтальное перераспределение средств из регионального бюджета между местными бюджетами направлено на преодоление таких отрицательных черт действующей системы, как:
• субъективизм в распределении финансовой помощи;
• унитарный подход к формированию бюджетов на региональном уровне;
• не жесткость бюджетных ограничений;
• отсутствие заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов и рационализации расходов.
Конкретные способы вертикального разграничения расходов и доходов и горизонтального перераспределения средств должны определяться органами власти субъектов Федерации самостоятельно, в соответствии с региональными особенностями и предпочтениями властей, однако в основу каждого конкретного способа рекомендуется заложить следующие правила:
1. Процесс принятия решений относительно объема финансовых средств, передаваемых в местные бюджеты, должен основываться на формализованной методике, в том числе на использовании «формулы» расчета объемов трансфертов.
2. Расходы регионального и местных бюджетов должны планироваться исходя из доходных возможностей (прогноза доходов) консолидированного бюджета региона.
3. Передаваемые на местный уровень расходные полномочия, нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти (так называемые федеральные и региональные мандаты), должны финансироваться из бюджета субъекта Федерации целевым образом (через субвенции).
4. Доходные возможности муниципалитетов рекомендуется измерять не по фактическим поступлениям налогов за прошлые годы, а с помощью показателя налогового потенциала, объективно отражающего уровень экономического развития (налоговую базу) территории.
5. Расходные потребности муниципалитетов рекомендуется определять в привязке к численности потребителей бюджетных услуг с учетом местных особенностей и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг между муниципалитетами
6. Все виды нецелевой финансовой помощи должны распределяться между местными бюджетами по единой методике. Вопрос о том, через какие каналы будут передаваться эти средства в местные бюджеты – через механизм отчислений от регулирующих налогов или в виде денежных трансфертов – должен решаться после того, как определен общий объем финансовой помощи, выделяемой каждому муниципалитету[37].
бюджет межбюджетный федерализм дотация
ГЛАВА III. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2013 ГОДА
Основным документом, определяющим перспективы развития межбюджетных отношений в РФ до 2013 является «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
Рассмотрим основные положения Концепции.
В соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:
установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;
создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;
дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований[38].
Реализация настоящей Концепции будет осуществляться в условиях кризисной ситуации в экономике, негативным образом сказывающейся на поступлении доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, что предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять меры, направленные на адаптацию доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации к сложившейся экономической ситуации и развитие доходного потенциала на своей территории, включающие:
подготовку прогноза поступлений доходов исходя из реальной ситуации в экономике;
оперативную корректировку бюджетов при отклонении поступлений доходов от прогнозных данных;
осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации;
обеспечение увеличения поступлений по налогам в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в первую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения;