Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации (стр. 7 из 13)

В странах с большим разнообразием условий социально-экономического развития территорий государство на федеральном и региональном уровнях проводит политику государственного регулирования территориального развития, основной целью, которой является снижение неоправданно высокого уровня территориальной дифференциации.

В.И. Клисторин, Т.С. Новикова и С.А. Суспицын выделяют два основных инструмента сглаживания диспропорций в территориальном развитии государства и отдельных регионов: региональную политику и межбюджетные отношения[28]. Эти инструменты активно применяются для регулирования территориального развития в Российской Федерации. С помощью межбюджетного регулирования решаются региональные проблемы в краткосрочном периоде и в основном социального характера. Это обеспечение равного доступа граждан на всей территории России к основным государственным услугам, предоставление которых гарантировано Конституцией Российской Федерации. Проблемы, носящие долговременный характер, связанные с сокращением разрыва в уровне экономического развития регионов, решаются в основном в рамках региональной политики. Несмотря на то, что при значительной территориальной дифференциации региональная политика является предпочтительнее, главным результатом деятельности по государственному регулированию регионального развития в России является функционирующий бюджетно-налоговый федерализм, вмещающий основные экономические отношения федерального центра и регионов. Наиболее отработаны методика и практика определения размеров трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, являющегося одним из основных инструментов межбюджетного регулирования на федеральном уровне.

Бюджетные инструменты сглаживания территориальной дифференциации применяются органами государственной власти в целях регулирования территориального развития и представляют собой распределение бюджетных средств по субъектам РФ и муниципальным образованиям в разных формах. На региональном уровне распространенную их часть составляют различные формы финансовой поддержки местных бюджетов в рамках межбюджетного регулирования. Важным, но менее явным бюджетным инструментом сглаживания территориальной дифференциации в регионе являются прямые расходы региональных бюджетов.

При осуществлении государственной политики сглаживания территориального развития следует учитывать, что асимметрия формировалась под влиянием множества факторов в течение десятилетий и не может быть преодолена единовременно даже путем вливания значительного количества ресурсов. По мнению академика А.Г. Гранберга, для достижения наиболее отсталыми регионами средне российского уровня развития по оптимистическим прогнозам требуется не менее 15-30 лет[29]. Сближение уровней социально-экономического развития муниципальных образований также возможно только в долгосрочной перспективе с использованием в основном инструментов региональной политики.

Межбюджетные отношения являются частным случаем управления асимметрией и направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий.

Задачей межбюджетного регулирования на региональном уровне является обеспечение всем муниципалитетам более или менее одинакового набора ресурсов для предоставления всем жителям региона равного доступа к государственным и муниципальным услугам.

Основными объектами государственного регулирования территориального развития в регионах являются административно-территориальные единицы в границах городских округов и муниципальных районов. Поселенческие муниципальные образования входят в состав муниципальных районов и являются низовым уровнем местного самоуправления в соответствии с двухуровневой территориальной организацией местного самоуправления, установленной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131). В результате реформы местного самоуправления в Российской Федерации на 1 апреля 2006 г. было создано 24196 муниципальных образований, из них 520 городских округов, 1793 муниципальных районов, 19848 сельских поселений, 1799 городских поселений и 236 внутригородских территорий городов федерального значения[30].

Количество муниципальных образований верхнего уровня, а также их сочетание (преобладание городских округов или муниципальных районов) создают предпосылки для проведения той или иной территориальной политики в регионе. В преобладающем большинстве субъектов федерации (77) количество муниципальных районов превышает количество городских округов (в среднем на 17)[31]. Таким образом, в подавляющем большинстве субъектов федерации регулирование территориального развития должно осуществляться с учетом специфики сельских муниципальных районов, особенно в регионах агропромышленной специализации.

В сглаживании территориальной дифференциации муниципальных районов важную роль играют дотации из региональных бюджетов. Являясь основным источником доходов бюджетов муниципальных районов, предназначенных для финансового обеспечения вопросов местного значения, они оказывают значительное влияние на социально-экономическую ситуацию в муниципалитете.

При осуществлении политики межбюджетного регулирования на региональном уровне следует учитывать следующие особенности социально-экономического развития муниципальных районов:

1) основой хозяйства муниципальных районов является сельское хозяйство. В ряде территорий развита также добывающая промышленность, лесная и деревообрабатывающая, химическая, строительная отрасли промышленности, развитие которых связано с наличием природных ресурсов;

2) специфика структуры хозяйства большинства муниципальных районов обусловила пониженный по сравнению с городскими округами налоговый потенциал и более высокую дотационность районных бюджетов по сравнению с бюджетами городских округов (табл. 1);

3) при более низкой доходной базе муниципальные районы несут повышенные затраты, связанные с предоставлением муниципальных услуг в расчете на одного потребителя услуги (жителя, ученика, воспитанника). Это обусловлено рядом факторов: дисперсностью расселения, удаленностью от железных дорог, труднодоступностью, площадью территории района, возрастной структурой населения и др.

Рис. 1. Бюджетные инструменты сглаживания территориальной дифференциации в регионе

Рис. 2. Роль дотаций в социально-экономическом развитии муниципальных районов

Таблица 1. Удельный вес дотаций в доходах бюджетов муниципальных районов и городских округов ряда регионов России в 2008 г., %

При осуществлении межбюджетного регулирования на региональном уровне в условиях реализации ФЗ № 131 необходимо учитывать как фактор обеспеченности доходной базой (индекс налогового потенциала), так и факторы удорожания предоставления муниципальных услуг (индекс бюджетных расходов) по каждому муниципальному району. Анализ законодательства регионов в области регулирования межбюджетных отношений показал, что в той или иной степени эти факторы учтены во всех регионах при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности[32].

2.3 Анализ форм межбюджетного регулирования

Предоставление субъектам Федерации права самостоятельно формировать свои отношения с местными органами власти является отличительной чертой государств с федеративным устройством. При этом федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами Федерации.

Для каждого органа власти в отдельности формирование и исполнение бюджета заключается в привлечении доходных источников, достаточных для финансирования имеющихся расходных обязательств. Соответственно, отношения между органами власти по поводу формирования и исполнения бюджетов разных уровней, прежде всего, направлены на установление исходного разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также определение необходимого объема межбюджетных финансовых потоков[33].

Это справедливо как для межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами, так и между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Однако, действующее бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации накладывает различные ограничения на взаимоотношения между центром и регионами, с одной стороны, и взаимоотношения между региональными и местными властями, с другой. Данная статья будет посвящена принципам формирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации, а также возможным вариантам воплощения этих принципов в жизнь.

Рассмотрим вопрос в аспекте трех составляющих межбюджетных отношений:

− разграничение расходных полномочий,

− разграничение доходных источников,

− определение объема межбюджетных финансовых потоков.

Разграничение расходных полномочий

Разграничение расходных полномочий между региональным и местным уровнями власти регламентируется законодательством Российской Федерации: предметы ведения местного самоуправления перечислены в статье 6 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 87 приводит список расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов[34].