Итак, с 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, который внес существенные изменения в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", регулирующую жилищные права военнослужащих, а с 1 марта 2005 г., как уже говорилось, введен в действие ЖК РФ. С принятием и вступлением в силу указанных законодательных актов как отдельные институты жилищного права и законодательства в целом, так и система жилищного обеспечения военнослужащих претерпели существенные изменения, что породило целый ряд организационных и правовых проблем, на анализе которых остановимся ниже.
2. С 1 января 2005 г. военнослужащие перестали относиться к тем категориям граждан, которым гарантируется предоставление жилых помещений по договору социального найма, за исключением лиц, ранее принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Для военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до введения в действие ЖК РФ, сохраняется возможность обеспечения жилыми помещениями из фондов социального использования по договору социального найма за счет государственного жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (иными федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба).
В соответствии с ЖК РФ (ст. 49), а ранее Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" жилищный фонд социального использования выделен для социально слабозащищенных слоев населения (малоимущие граждане, несовершеннолетние дети-сироты и др.), а также для отдельных категорий граждан, имеющих специальный ("особый") статус в силу специфики их предназначения, например государственные служащие и другие лица, указанные в законе.
В качестве правосубъектной предпосылки для реализации права на получение жилья в ЖК РФ указывается размер доходов на одного человека. Эта предпосылка в качестве обязательной не подлежит применению в отношении военнослужащих, имеющих право на предоставление жилых помещений по договору социального найма, поскольку в силу ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации бесплатно жилище предоставляется не только малоимущим, но и иным указанным в законе гражданам. Таким законом в отношении военнослужащих являлся Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.).
В чем заключаются проблемы изменения форм жилищного обеспечения военнослужащих?
Во-первых, не все категории военнослужащих оказались охваченными теми или иными возможными и доступными формами жилищного обеспечения. Так, военнослужащие, вставшие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., продолжают оставаться таковыми до получения жилых помещений по договору социального найма. Военнослужащие, окончившие военно-учебные заведения после 1 января 2005 г. или поступившие на военную службу по контракту после указанной даты, обеспечиваются на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и принимают участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения, которая предполагает по истечении установленного срока приобретение жилья в собственность. Однако действующие законодательные акты не устанавливают механизма жилищного обеспечения военнослужащих, которые не относятся к указанным категориям, но в процессе службы стали нуждаться в жилых помещениях в силу определенных жизненных обстоятельств. Например, это те, кто имеет жилье, но постепенно оно в силу увеличения состава семьи становится недостаточным (состав семьи был 3 человека, а через несколько лет - 5 человек). Ранее такой военнослужащий в очереди не стоял, так как был обеспечен жильем, а потом возникла необходимость в улучшении жилищных условий. Денег, естественно, на приобретение нового жилья не хватает, права на служебную жилплощадь этот военнослужащий не имеет.
Указанный пробел в законодательстве должен быть ликвидирован, поскольку уровень доходов не позволяет военнослужащим в настоящее время самостоятельно решить свои жилищные проблемы, участвуя, например, в кооперативном или долевом строительстве.
Несогласованность отдельных институтов военного законодательства между собой уже стала "притчей во языцех". Не является исключением и ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", которая ни слова не говорит о такой новой форме жилищного обеспечения военнослужащих, как накопительно-ипотечная система, т.е. не содержит даже бланкетной нормы, отсылающей к Федеральному закону "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих".
Можно ли с помощью указанной формы решить проблему жилищного обеспечения военнослужащих в отдаленном будущем? На сегодняшний день ответ однозначно отрицательный. Если годовой взнос государства, как следует из официальных источников, будет составлять 1 тыс. долл. в год (за 20 лет примерно 20 тыс. долл.), в каком населенном пункте за эти деньги что-либо можно приобрести? В населенных пунктах, отдаленных от промышленных центров, куда добраться можно лишь на вертолете, за эти деньги можно приобрести шикарные апартаменты или их построить.
В расчет суммы ежегодного взноса должен быть заложен критерий возможности приобретения стандартной жилой площади в промышленно развитых населенных пунктах. А этого в настоящее время нет. Сегодняшние курсанты понимают, что служебной жилплощадью их могут обеспечить разве что в отдаленном населенном пункте, а по окончании службы они жилья иметь не будут.
2. ЖК РФ устанавливает два критерия дифференциации жилищных фондов: по формам собственности и по целям использования (ст. 19).
В зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется:
1) на частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и в собственности юридических лиц;
2) на государственный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации);
3) на муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.
В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется:
1) на жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;
2) на специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам разд. IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;
3) на индивидуальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами - собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами - собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;
4) на жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование.
Из каких жилищных фондов удовлетворяются потребности в жилищном обеспечении военнослужащих и членов их семей? В соответствии с ранее действовавшей редакцией Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей жилые помещения предоставлялись за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба (п. 1 ст. 15). В редакции названного Закона с 1 января 2005 г. указание на виды жилищных фондов отсутствует, в то же время по смыслу Закона и ЖК РФ обеспечение жильем будет осуществляться только за счет жилищного фонда Российской Федерации.
Следует отметить, что Федеральным законом "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" с 1 марта признан утратившим силу Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", согласно ст. 7 которого государственный жилищный фонд подразделялся на две части:
1) ведомственный жилищный фонд, состоящий в государственной собственности Российской Федерации и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной собственности;
2) фонд, находящийся в собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности.
Ведомственный жилищный фонд Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, в которых граждане проходят военную службу, образуется из жилых помещений, поступающих от жилищного строительства, переоборудования нежилых помещений в жилые и приобретаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти. В основном к нему относится жилищный фонд в военных городках. Согласно ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей. Согласно ЖК РФ указанные жилые помещения относятся к жилищному фонду Российской Федерации. Следовательно, говорить о наличии ведомственного жилищного фонда можно условно, понимая при этом, прежде всего, совокупность служебных жилых помещений, находящихся в ведении того или иного ведомства (Министерства обороны Российской Федерации, ФСБ России, МВД России и др.), предназначенных для жилищного обеспечения военнослужащих данного ведомства и членов их семей.