Региональное социально-экономическое развитие Российской Федерации в посткризисный период характеризовалось:
– ростом основных показателей экономического и социального развития регионов;
– сохранением концентрации социально-экономического потенциала страны в высокоразвитых регионах;
– сокращением межрегиональной дифференциации по темпам экономического и социального развития регионов;
– расширением группы регионов со средним уровнем социально-экономического развития.
Но при этом сохраняются и проблемы регионального развития:
– высокий уровень межрегиональных различий по душевым показателям ВРП, доходам населения, производительности труда, объемам инвестиций в основной капитал;
– усиление моноотраслевого характера экономики значительной части регионов;
– сохранение в ряде регионов значительной доли госсектора;
– низкие темпы создания рыночной инфраструктуры в регионах;
– слабая адаптация руководителей ряда субъектов Российской Федерации в новых экономических условиях управления регионом;
– низкие темпы проведения экономических и социальных реформ в регионах;
– усиление концентрации капитала в экономически развитых регионах, что создает предпосылки для последующего увеличения дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития.
Важно отметить, что если в период кризиса динамика развития региона почти целиком детерминировалась композицией отраслей на его территории, то в период подъема стали мощно проявляться географические факторы, фактор человеческого капитала и институциональная составляющая экономического развития. Почти все регионы обладали значительным запасом человеческого капитала; а более удачно расположенные регионы (например, Самарская область, географически являющаяся центральным узлом связи Центр-Урал и Центр-Юг) начали пользоваться определенными преимуществами.
Все вышесказанное предполагает обращение к региональной политике с точки зрения ее адекватности современному периоду и выявлению направлений соответствующих изменений.
На современном этапе финансовые инструменты федеральной региональной политики складываются из двух неравных частей: 1) межрайонного регулирования текущих бюджетных расходов (система трансфертов) и 2) ассигнований на развитие отдельных районов и их групп (федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов). Соотношение этих частей примерно в течение последних лет устойчиво сохраняло приоритет в пользу первой части, определяемое как соотношение ассигнований по линии Федерального фонда поддержки регионов (ФФПР) к величине Фонда регионального развития (ФРР).
В 2005 г. ФФПР сформирован в размере 189 875 735 тыс. руб. Распределение ФФПР осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.
В 2005 г. предусматривалось повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. В этих целях первая часть финансовой помощи распределялась таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионов с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание производится пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от заданного для данной группы регионов уровня.
Таблица 1Доля населения, проживающего в регионах с разным уровнем бюджетной обеспеченности (% к общей численности населения РФ)
| Уровень бюджетной обеспеченности (% к среднему по РФ) | 2005 | 2006 | ||
| До | После | До | После | |
| Критически низкий (менее 64 %) | 34,2 | - | 30,0 | - |
| Низкий (64–70 %) | 4,3 | 30,1 | 7,9 | 27,2 |
| Ниже среднего (70–75 %) | 7,3 | 8,4 | 10,8 | 7,7 |
| Средний (75–100 %) | 19,0 | 26,2 | 13,3 | 27,0 |
| Выше среднего (100–150 %) | 23,9 | 23,9 | 24,7 | 24,7 |
| Высокий (более 150 %) | 11,4 | 11,4 | 13,4 | 13,4 |
| Источник: Министерство финансов РФ. | ||||
Оставшаяся часть Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет распределяться для регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации.
Таблица 2Выделение трансфертов ФФПР регионам ЮФО в 2006 г
| Субъект | Уровень реальной бюджетной обеспеченности, % | Размер трансферта, млрд руб. | |
| до распределения | после распределения | ||
| Адыгея | 26 | 65,8 | 2,632 |
| Дагестан | 24 | 65,6 | 14,813 |
| Ингушетия | 12 | 64,2 | 3,969 |
| Кабардино-Балкария | 32 | 66,5 | 4,022 |
| Калмыкия | 34 | 66,7 | 1,329 |
| Карачаево-Черкесия | 25 | 65,7 | 2,864 |
| Северная Осетия – Алания | 34 | 66,7 | 3,404 |
| Чечня | 12 | 64,2 | 9,405 |
| Краснодарский край | 70,5 | 77,7 | 5,230 |
| Ставропольский край | 52,5 | 68,8 | 6,229 |
| Астраханская область | 112 | 112 | - |
| Волгоградская область | 74,8 | 80,9 | 2,240 |
| Ростовская область | 54,5 | 69,05 | 8,946 |
| Источник: Министерство финансов РФ. | |||
В результате осуществленной налоговой реформы доля регионов в доходах консолидированного бюджета за последние годы резко упала, тогда как доля в расходах продолжает расти [3]. Так, ЮФО обеспечивал налогов и сборов в бюджетную систему РФ в 2002 г. 6,4 %, в т.ч. в федеральный бюджет – 5,7 %, 2005 г. – 4,8 %, в т.ч. в федеральный бюджет – 3,7 %. Максимальный вклад из всех тринадцати субъектов стабильно обеспечивает Краснодарский край – 1,5 % всех налогов и сборов. (Для справки: консолидированный бюджет Южного федерального округа на 1.12.2003 г. составлял по расходам 177,4 млрд. руб., собственные доходы – 103,1 млрд. руб., т.е. 58,1 %).
Таблица 3
Трансферты ФФПР и бюджетные доходы регионов ЮФО в 2005 г
| Субъект | Доходы консолидированного бюджета,млрд. руб. | Величина трансферта ФФПР,млрд. руб. | Доля трансферта в доходах бюджета, % |
| Адыгея | 6,153 | 1,890 | 30,7 |
| Дагестан | 32,590 | 12,994 | 39,9 |
| Ингушетия | 6,827 | 2,759 | 40,4 |
| Кабардино-Балкария | 3,369 | ||
| Калмыкия | 5,428 | 0,821 | 15,0 |
| Карачаево-Черкесия | 6,424 | 2,014 | 31,4 |
| Северная Осетия – Алания | 13,030 | 2,445 | 18,8 |
| Чечня | 22,694 | 7,093 | 31,2 |
| Краснодарский край | 75,113 | 3,687 | 4,9 |
| Ставропольский край | 38,462 | 5,496 | 14,3 |
| Астраханская область | 13,580 | - | - |
| Волгоградская область | 35,200 | 1,766 | 5,0 |
| Ростовская область | 67,871 | 7,412 | 10,9 |
| Источник: Министерство финансов РФ. | |||
На сегодняшний день основу доходной базы региональных бюджетов составляют: налог на доходы физических лиц; налог на прибыль организаций; на имущество предприятий; на малый бизнес; на рекламу. Для местных бюджетов доходоформирующими являются налог на имущество физических лиц; земельный налог; налог на рекламу; налоги на малый бизнес. Для многих регионов, в частности для регионов Южного федерального округа, уровень доходов населения которого даже в самых благополучных Ростовской и Волгоградской областях, Краснодарском крае не достигает среднероссийских значений, такое распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы означает в ближайшей перспективе сохранение финансовой зависимости от федерального центра.
Этот разрыв в собственных доходах и расходах региональных бюджетов создает на стороне регионов и муниципальных образований двоякий синдром: 1) растущей зависимости от центра и развивающегося на этой почве иждивенчества; 2) ложного ощущения благополучия, вызванного тем, что душевая бюджетная обеспеченность в субъектах Федерации повсеместно доводится трансфертами до уровня 0,8–0,95 от среднего по стране. В этих условиях трансферты все больше выступают как альтернатива инвестициям, к которым привыкли и регионы, и федеральный центр.
В этих условиях, как отмечает О.С. Пчелинцев, формируется весьма специфический тип региональной политики, отличительными особенностями которого являются: «минимальный запрос на ресурсы из федерального бюджета; рост обязательств региональных и местных администраций перед крупными компаниями, дислоцированными (в основном) за пределами их территорий; сильная зависимость от конъюнктуры мирового рынка; ориентация всех звеньев региональной экономики, включая инфраструктурные, на достижение высокого коммерческого результата; минимизация социальной нагрузки (финансирование по «остаточному принципу»).
Анализ ситуации в регионах показывает, что набор средств региональной политики, которым располагает российская власть в центре и на местах, недостаточен для решения стоящих перед ней задач. «В этих условиях настоятельной необходимостью становится модернизация региональной политики. Ее основным содержанием должно стать не сглаживание разрывов в текущих бюджетных расходах, а долгосрочная стратегия обустройства территории и улучшения «человеческого капитала», опирающаяся, в первую очередь, на развитие инфраструктуры».
Особая роль программ в смешанной экономике определяется тем, что рынок является принципиально не целевым, а стихийным механизмом координации. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательного развития в условиях существования крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом реализуется государством, в том числе и посредством разработки и реализации программ, сочетающихся с государственной контрактной системой и обновленной макроэкономической политикой.